Kādām jābūt pašvaldībām tiesiskā valstī

Asoc. prof., Dr. iur. Ziedonis Rags — “Latvijas Vēstnesim”

Sakarā ar Latvijas Juristu biedrības dibināšanas 15.gadadienu, kuru iecerēts plaši atzīmēt 13.decembrī, ir radušās nopietnas pārdomas par to, vai šīs profesionālās un akadēmiskās sabiedriskās organizācijas sākotnēji izvirzītie mērķi vai vismaz daļa no tiem ir sasniegti un uzdevumi paveikti. Viens no šīs sabiedriskās organizācijas organizatoriskajiem saukļiem bija “Par tiesisku valsti”. Veroties šajā virzienā, jāsecina, ka valstī darīts ir daudz, taču ne vienmēr tas ir darīts noteiktajā virzienā, brīžiem vien — pat uz pretējo pusi.

Šoreiz runa ir par katras demokrātiskas valsts pamatu — demokrātiskām pašvaldībām, par to tiesisko pamatu veidošanu un attīstību.

Lai pilnībā un izsmeļoši apskatītu šos jautājumus, ir jāiepazīstas ar pietiekami apjomīgu zinātniski praktiskās literatūras, normatīvo un citu tiesību aktu klāstu. Taču šoreiz tiks apskatītas “viskliedzošākās” tiesiskuma problēmas maksimāli sašaurinātā izklāstā.

Ir vispārzināms, ka pasaules valstīs dažādos variantos dominē divu veidu pašvaldību sistēmas: decentralizētā (anglosakšu) un centralizētā jeb pārraudzības (Eiropas kontinentālā).

Tas, ka šīs sistēmas nav viendabīgas un viena no otras konceptuāli atšķiras, lielā mērā ir kalpojis par pamatu daudzajām kļūdām, veicot pašvaldību sistēmu atjaunošanu un reformas daudzās pēcpadomju Eiropas valstīs, tai skaitā Igaunijā, Latvijā, Lietuvā, Polijā1un citās valstīs.

Pētot un piemērojot ārvalstu pieredzi savu pašvaldību sistēmu atjaunošanā un attīstībā pēc sociālistiskās sistēmas sabrukuma, minētās valstis, meklējot labākos un piemērotākos pašvaldību sistēmu modeļus, bieži vien nav pienācīgi novērtējušas savu valstu pašvaldību veidošanu un attīstību pirmskara periodā, kā arī to, kāda veida pašvaldību sistēmu — decentralizēto vai centralizēto — tās vēlas izveidot un attīstīt. Tā, piemēram, LPSR 1990.gada Augstākās padomes lēmums “Par tautas pašvaldību sistēmas izveidošanu”2 un 1993.gada “Pašvaldību reformu koncepcija”3 paredzēja tālāku demokratizāciju un decentralizāciju, t.i., decentralizētās pašvaldību sistēmas izveidošanu, taču turpmākajos gados veiktie eksperimenti un manipulācijas ir bijušas dažādas un atšķirīgas, atkarībā no pie varas esošo valdību pasūtījuma.

Diemžēl vēl nopietnāks “eksperimentu” turpinājums ir 2002.gada 6.janvārī pieņemtā Valsts pārvaldes iekārtas likuma4 normas attiecībā uz Latvijas pašvaldībām. Atbilstoši šim likumam Latvijas pašvaldību statusu ir iespējams interpretēt visai divdomīgi, jo no likuma satura izriet, ka valstī tiek likvidēta demokrātiskā decentralizētā pašvaldību sistēma un tās vietā tiek izveidota atvasinātā valsts pārvalde. Iespējams, ka likumprojekta autori tā nebija domājuši, taču, kā redzams no likuma teksta, nepietiekamā decentralizētās pašvaldību sistēmas jēdziena un būtības analīze ir radījusi šādu rezultātu. No likuma satura ir jaušams, ka attiecībā uz pašvaldībām tas ir izstrādāts veco vācu tiesību tradīciju garā un, iespējams, būtu pieņemams federatīvā valstī, kur katra atsevišķā federācijas subjekta teritorijās darbojas atšķirīgas pašvaldību sistēmas, bet valstī kopumā — jauktā pašvaldību sistēma. Tādā gadījumā federācijas subjekti ar savu likumdošanu noteiktu savu pašvaldību sistēmu statusu. Bez tam jāpiezīmē, ka vācu tiesību sistēmā, atšķirībā no britu, amerikāņu un citām decentralizētajām pašvaldību sistēmām, pašvaldības tradicionāli tiek uzskatītas par valsts pārvaldes sastāvdaļu. Atbilstoši Latvijas Republikas Satversmei līdz šim Latvijas juridiskā zinātne ir atzinusi, ka pašvaldības nav valsts institūcijas, bet pašvaldību vara un valsts vara ir vienotas publiskās varas divas formas.

Latvijas Republikas Satversmes 25., 101. un 104.pants paredz gan pašvaldību iestādes, gan šo iestāžu darbību Latvijā. Piemēram, Satversmes 104.pants nosaka: “Ikvienam ir tiesības vērsties valsts vai pašvaldību iestādēs ar iesniegumiem un saņemt atbildi pēc būtības.” Satversme precīzi norobežo valsts un pašvaldību iestādes, un tādēļ pašvaldību vietā ar likumu veidot kādas “atvasinātās publiskās personas” un “pastarpināto pārvaldi” valsts pārvaldes sastāvā, kā tas ir noteikts Valsts pārvaldes iekārtas likumā, nav likumīgi, jo ir pretrunā ar Satversmi.

Tiesiskā valstī likumi nedrīkst būt pretrunā ar konstitūciju. Lai novērstu neatbilstību vai pretrunas, ir jāmaina vai nu likums, vai pati konstitūcija (šinī gadījumā Satversmes 25.,101. un 104.pants). Protams, pašvaldību institūcijās var izveidot pastarpināto valsts pārvaldi, kā tas ir atsevišķās Vācijas federālajās zemēs un Francijā5, kur departamenta vadītāju — prefektu (tagad — republikas komisāru) — ieceļ valdība, bet mērs komūnā, lai gan ir pašvaldības teritorijas iedzīvotāju ievēlēts, tomēr ir valsts amatpersona. Taču tad tā vairs nav decentralizētā pašvaldību sistēma, par kādu līdz šim reformu koncepcijas garā ir uzskatīta Latvijas pašvaldību sistēma.

Arī otrā līmeņa pašvaldību — vēlēto rajona pašvaldību — faktiskā likvidācija, to vietā izveidojot teritorijas pirmā līmeņa pašvaldību vadītāju sapulci (nevēlētu rajona padomi), nebūt nav solis tālākas decentralizācijas virzienā.

Gribētos atgādināt, ka pēc nepilnu deviņu gadu pieredzes pašvaldību sistēmas veidošanā arī divdesmitā gadsimta divdesmito gadu vidū Latvijā parādījās spēcīgas tendences otrā līmeņa (apriņķu) pašvaldību sistēmas sagraušanai. Taču papildu pētījumu rezultātā tika noskaidrota milzīgā apriņķu sabiedriski ekonomiskā nozīme valstī, un apriņķi ne tikai netika likvidēti, bet gan ievērojami nostiprināti, 1927.gadā pieņemot speciālu likumu.6 Šobrīd nekādi vēlētās otrā līmeņa (apriņķu) pašvaldību atjaunošanas vai izveidošanas pasākumi nenotiek. Atliek domāt, ka politiķi cer uz sadrumstalotas simt divu sīkvienību (novadu) valsts “grandiozu” attīstību ar vienīgo centru galvaspilsētā, kurš tad būs tiesīgs lemt par ekonomiskajiem likteņiem katrā no 102 pašvaldībām. Ir skaidrs, ka tie nav soļi tālākas pašvaldību sistēmas demokrātiskā attīstībā, valsts varas decentralizācijā un demokratizācijā,7 kas bija paredzēts kā koncepcijas uzdevums.

Šīs pagaidām tikai divas izklāstītās Latvijas tiesiskuma problēmas prasa steidzīgu risinājumu, jo šobrīd kalpo par nopietnu “bremzi” pašvaldību sistēmas sakārtošanā un pilnveidošanā, kā arī neveicina administratīvi teritoriālās reformas īstenošanu. Iedzīvotājiem nav zināms pat tas, kurā administratīvi ekonomiskajā reģionā valsts tos iecerējusi ievietot. Nav skaidrības par to, vai vēlētā reģionālo (apriņķu) pašvaldību sistēma vispār tiks atjaunota. Pastāv bažas par to, ka, sasmalcinot valsti 102 vai vairāk (vai arī nedaudz mazāk) novados, valstī tiks izveidota tikai viena līmeņa pašvaldību sistēma, kura pēc “skaldi un valdi” principa tiks vadīta un pārraudzīta no vienīgā reģiona centra Rīgā, vai arī valstī otrajā pašvaldību līmenī pašvaldību vietā tiks iecelta reģionālā valsts pārvalde.

Pēc tam, kad tiks atrisināti, nevis vēl vairāk samudžināti8 pašvaldību tiesiskuma jautājumi, vismaz būs iespējams prognozēt un plānot mūsu pašvaldību sistēmas attīstību pēc tiesiskas valsts principiem. Tātad uz raksta sākumā uzdoto jautājumu par tiesiskas valsts izveidošanu ir jāatbild, ka pirms piecpadsmit gadiem izvirzītos mērķus pilnībā sasniegt pagaidām tomēr nav izdevies, bet tas, kā redzams, nav bijis atkarīgs tikai no kolēģu juristu veikuma. Šeit roka ir jāpieliek arī (un galvenokārt) politiķiem, jo tiesiskas valsts izveidošana nav tikai juristu, bet gan visas tautas mērķis un uzdevums, bet reālā vara ir tautas priekšstāvju rokās, no kuriem mēs gaidām reālu darbību, tajā skaitā — pieļauto kļūdu labošanu.

1 Polijā 2000.gadā ir atjaunots un, protams, atbilstoši laikmeta prasībām uzlabots, pirmskara trīspakāpju pašvaldību sistēmas modelis.

2 “Augstākās Padomes un Valdības Ziņotājs”. Nr.10, 10.03.1990.

3 Ministru Kabineta lēmums Nr.18 “Par pašvaldību reformu koncepciju”, 1.2. Pašvaldību reformu uzdevums// Latvijas Vēstnesis, Nr.119, 08.12.1993.

4 Latvijas Vēstnesis Nr.94, 21.06.2002.

5 Līdzīgi modeļi ir vēl daudzās citās Eiropas valstīs, kur ir ieviesta Eiropas kontinentālā (centralizētā vai pārraudzības) pašvaldību sistēma.

6 Likums par apriņķu pašvaldību. Pieņemts 1927. gada 5.novembrī // Valdības Vēstnesis, Nr.249, 5.11.1927.

7 Ministru kabineta lēmums Nr.18 “Par pašvaldību reformu koncepciju”, 1.2. Pašvaldību reformu uzdevums // Latvijas Vēstnesis, Nr.119, 08.12.1993.

8 Valsts pārvaldes iekārtas likuma kontekstā.