Eiropas Savienības tiesību ieviešana Latvijā

Tiesību zinātņu maģistre Solvita Harbaceviča, Rīgas Juridiskās augstskolas lektore, doktorande

Nobeigums. Sākums —

“LV” Nr.128, 18.09.2003.

6. Eiropas Konstitūcijas projekts

Tomēr diskutējot par konstitucionālajām izmaiņām Latvijā, mēs nevaram aprobežoties tikai ar pašreizējās situācijas analīzi, — lai aptvertu visu konstitucionālo debašu ainu ne vien Latvijā, bet visā Eiropā, jāpievēršas arī svarīgākajām attīstības tendencēm. 10. jūlijā savu darbu beidza Eiropas Konvents un nu mums visiem ir pieejams Eiropas Konstitūcijas projekts46, ko arī īsumā šeit aplūkosim.

6.1. Konstitūcijas uzbūve

Eiropas Konstitūcijas projekts apvieno un aizstāj līdz šim ES pamatstruktūru nosakošos atsevišķos līgumus47. Projekts sastāv no preambulas un četrām daļām. Konstitūcijas pirmā daļa regulē tos jautājumus, kas uzskatāmi par konstitucionāliem šaurā, tradicionālā izpratnē: kompetenču sadalījums starp Eiropas Savienību un tās dalībvalstīm, ES institucionālā sistēma, ES funkcionēšanā pielietotie instrumenti, ES finansiālā bāze, kā arī noteikumi par dalību Eiropas Savienībā48. Otrā daļa ietver sevī Pamattiesību hartu, tādējādi padarot to saistošu un beidzot gadiem ilgušos strīdus par šī dokumenta iespējamo juridisko statusu49. Trešā daļa Konstitūcijas projektā ir vistiešākā veidā pārmantota no iepriekšējiem pamatlīgumiem, galvenokārt no Romas līguma. Šai sadaļā regulēta ES darbība dažādās ES kopējo politiku jomās. Ceturtā, noslēguma daļa, regulē tādus jautājumus kā Savienības simboli50, iepriekšējo līgumu atcelšana un tiesiskā pārmantojamība, kā arī paša konstitucionālā līguma spēkā stāšanās un grozīšanas nosacījumi.

6.2. Konstitūcijas jaunievedumi

Iedziļinoties Konstitūcijas tekstā, rodas divi vispārēji secinājumi. Pirmkārt, pati Konstitūcija — tās esamība — arī ir tās lielākais jaunievedums. Saturiski tajā nav daudz jaunu ideju par vienotās Eiropas uzbūvi. Otrkārt, ja jaunievedumi pastāv, tie galvenokārt saistās ar lēmumu pieņemšanas procesu ES. Iespējams, tā nav aizraujošākā tēma analīzei, tomēr brīdī, kad šīs normas stāsies spēkā, tās tieši ietekmēs arī Latvijas darbību šajā organizācijā un to, cik efektīvi mēs spēsim aizstāvēt savas intereses (protams, ja referendumā balsojums būs pozitīvs). Tādēļ — īss ieskats dažās no aktuālajām tēmām.

Kompetenču sadalījums starp ES un tās dalībvalstīm. Saskaņā ar projekta tekstu, Savienības kompetences ir tai piešķirtas un to izmantošanā jāvadās pēc subsidiaritātes un proporcionalitātes principiem.51 Projektā definēti arī kompetenču sadalījuma veidi — ES ekskluzīvā kompetence, dalītā kompetence (ES un dalībvalstis), kā arī jomas, kur ES ir atbalstoša, koordinējoša un papildinoša loma. Šāds skaidrs kompetenču nodalījums Konstitūcijā ir viena no iezīmēm, kas raksturo federatīvu struktūru un tādēļ šādu normu esamība Eiropas Konstitūcijas projektā pirmajā brīdī šķiet aizdomīga. Tomēr, vērtējot no Latvijas interešu viedokļa, šis formalizētais sadalījums ir apsveicams, ņemot vērā to, ka iepriekš ES kompetences bieži pakāpeniski pieauga, nevis balstoties uz skaidru, līgumos ietvertu pilnvarojumu, bet gan uz Eiropas tiesas jurisprudenci, kas ar teleoloģiskās52 interpretācijas metodes palīdzību visai “radoši” traktēja Līgumu normas. Laiks rādīs, vai Konstitūcijas projektā ietvertie spēles nosacījumi līdz ar pieaugošo nacionālo parlamentu lomu ES procesu kontrolē šo tendenci būtiski mainīs, tomēr konkrētība šai “kas ko dara” jautājumā ir vienīgi apsveicama.

Izmaiņas ES institūcijās. Konstitūcijas projekts ne vien apvieno dažādos pamatīgumus, bet, to darot, likvidē savienības trīs pīlāru sistēmu, paredzot visu ES jautājumu risināšanai vienotu institucionālu mehānismu (bet tomēr atšķirīgas procedūras). Projekts paredz arī atsevišķas izmaiņas ES institūciju uzbūvē un darbībā.

Eiropadome. Attiecībā uz šo ES funkcionēšanai stratēģiski svarīgo institūciju būtiskākās izmaiņas skars tās prezidenta posteni. Funkcija, kas līdz šim ik pēc pusgada nonāca ES prezidējošās valsts vai valdības vadītāja rokās, tagad tiek institucionalizēta, paredzot, ka Eiropadome ievēlē savu prezidentu uz 2,5 gadu termiņu. Prezidents var tikt vēl reizi pārvēlēts. Šāds risinājums tika panākts kā kompromisa variants, atsakoties no sākotnējā piedāvājuma izveidot ES prezidenta posteni, kas būtu bijis plats solis federatīvas Eiropas virzienā.

Padome (ministru padome). Šīs iestādes — ES reālā likumdevēja — darbu nākotnē ietekmēs divas savstarpēji saistītas izmaiņas. Pirmkārt, tiks vienkāršotas lēmumu pieņemšanas procedūras un paplašināts kvalificētā balsu vairākuma lietojums balsošanā. Otrkārt, mainās paša kvalificētā balsu vairākuma jēdziena izpratne. Kvalificētais balsu vairākums kļūs par dubultu vairākumu — turpmāk tas tiktu definēts kā “vairākums dalībvalstu, kas turklāt pārstāv 3/5 no ES iedzīvotājiem”. Iedzīvotāju skaita iekļaušana lēmumu pieņemšanas kritērijos, protams, ir salīdzinoši izdevīgāka lielajām dalībvalstīm. Tomēr šajā gadījumā jāņem vērā arī tas, ka, ES paplašinoties nākamā gada vidū, Savienībā iestāsies daudzas valstis, kas pēc Eiropas mērogiem ir nelielas vai pat ļoti mazas. Tādēļ demokrātiskā loģika prasa paredzēt iespēju lielo valstu pilsoņu interešu respektēšanai. Pretējā gadījumā ES sekmīga funkcionēšana būtu ilgtermiņā visai maz ticama.

Būtiskas izmaiņas skars arī ES galveno virzītājspēku — Eiropas Komisiju. Turpmāk tās prezidentu ievēlēs Eiropas Parlaments un pats prezidents izvēlēsies komisārus no dalībvalstu izveidotā 75 personu saraksta53. Nākotnē Komisijā būs kopumā 15 balsstiesīgie locekļi, tajā skaitā pats Komisijas prezidents un ES ārlietu ministrs, kas būs arī Komisijas viceprezidents. No pārējām dalībvalstīm Komisijā tiek iecelti komisāri bez balsstiesībām. Tātad katru dalībvalsti pārstāv komisārs ar vai bez balsstiesībām. Balsstiesības “pārceļo” vienlīdzīgas rotācijas kārtībā. Tomēr Eiropadomei būs jānodrošina, lai katrs Komisijas sastāvs adekvāti atspoguļotu Kopienas ģeogrāfisko un demogrāfisko situāciju.

Ja piedāvātās institucionālās reformas Padomē un Komisijā tiks pieņemtas, tad, respektējot nākamo dalībvalstu intereses, tās stāsies spēkā ar 2009. gada 1. novembri, pēc aiznākamajām Eiropas Parlamenta vēlēšanām54 un līdz ar jaunās Komisijas izveidošanu.

6.3. Kas notiks ar Konstitūcijas projektu?

Eiropas Konstitūcijas projekts ir līgums starp dalībvalstīm, tādēļ brīdī, kad par tā galīgo variantu ir panākta vienošanās ES līmenī, tas jāratificē ES dalībvalstīm saskaņā ar to nacionālajām procedūrām.55 Kāds ceļš šī līguma apstiprināšanai būtu ejams Latvijā? Atbilde uz to rodama Satversmes tekstā. 5. jūnijā stājās spēkā Satversmes grozījumi, kas pavēra ceļu Latvijas dalībai Eiropas Savienībā, pie noteiktiem apstākļiem paredzot valsts institūciju kompetences deleģēšanas iespēju starptautiskām organizācijām, kā arī definējot ES referenduma procedūru. Ar skatu nākotnē, šie grozījumi paredz “(..) Ja to pieprasa vismaz puse Saeimas locekļu, būtiskas izmaiņas nosacījumos par Latvijas dalību Eiropas Savienībā izlemjamas tautas nobalsošanā.” Vai jaunais Konstitūcijas projekts paredz būtiskas izmaiņas mūsu (potenciālajos) dalības nosacījumos? Mana atbilde būtu — nē. Tomēr jāievēro, kā risināsies politiskais process un kā lems Saeima, kuras kompetencē ir šī jautājuma izlemšana. Acīmredzot te zināma ietekme būs arī tam, kādu ceļu jaunās Konstitūcijas apstiprināšanai izvēlēsies citas ES dalībvalstis.

7. ES tiesību ietekme uz Latvijas tiesu sistēmu

Nacionālo tiesu iesaistīšanās ES tiesību piemērošanā ir vitāli svarīga šo tiesību efektīvai funkcionēšanai. Pirmkārt, tieši nacionālo tiesu ieinteresētība ir ļāvusi Eiropas tiesai formulēt savas doktrīnas, kas noticis, tai galvenokārt ar prejudiciālo lēmumu starpniecību atbildot uz nacionālo tiesu uzdotajiem jautājumiem. Otrkārt, kas ir ne mazāk svarīgi, nacionālajām tiesām ir jādod indivīdam no EK normatīvajiem aktiem izrietošās tiesības. Šāds indivīda tiesību aizsardzības mehānisms rada efektīvas kontroles iespēju pār valsts administrācijas rīcību, ieviešot EK tiesības. No šiem apsvērumiem redzams, ka nacionālo tiesu lomai ES ir jāpieaug; tas arī ir noticis, daudzējādā ziņā tieši pateicoties EK tiesībām un Eiropas tiesas mērķtiecīgajai un tālredzīgajai rīcībai.56

Pirmkārt, jāmin fakts, ka būtiski paplašinās iespēja tiesām ar savu spriedumu starpniecību finansiāli ietekmēt izpildvaru. Tas izriet no jau apspriestās Van Gend en Loos lietas, no tiešās iedarbības principa, kas ļauj indivīdam balstīt savas prasības uz EK tiesībām. Turklāt indivīds tiesā var vērsties pret valsti, prasot zaudējumu atlīdzību, ja tādi radušies, valstij pārkāpjot Eiropas tiesības. Šī iespēja izriet no Eiropas tiesas sprieduma lietā Frankovich v. Italy57. Piemēram, ja dalībvalsts nav implementējusi direktīvu, bet direktīvas prasītais rezultāts ietver tiesību piešķiršanu indivīdam (kuras formulējumi ir pietiekami precīzi — lai tiesību saturs var tikt noteikts pēc direktīvas normām) un pastāv cēloniskā sakarība starp neimplementāciju un indivīdam nodarīto kaitējumu, iestājas valsts atbildība. Procesuāli un kompensācijas summu aprēķināšanā tiesa vadās no nacionālās likumdošanas, tomēr uz Eiropas tiesībām balstītajām prasībām nedrīkst būt sliktāki nosacījumi kā citos nacionālajā likumdošanā paredzētajos gadījumos.

Otrkārt, pat zemākās instances tiesām tiek dotas it kā konstitucionālo tiesu pilnvaras. Tas savukārt izriet no Eiropas tiesas sprieduma Simmenthal lietā58. Dalībvalsts tiesas pienākums ir savas jurisdikcijas ietvaros piemērot Kopienas tiesību normas un dot šīm normām pilnu spēku, ja nepieciešams, arī nepiemērojot pretrunā esošu nacionālo tiesību normu, pat ja tā pieņemta vēlāk. Tiesai nav nepieciešams pieprasīt vai gaidīt, ka konfliktējošo (nacionālo) normu atcels likumdevējs vai konstitucionālā tiesa. Ar tiešu iedarbību apveltītie Līguma panti un sekundārā likumdošana, stājoties spēkā, automātiski padara par nepiemērojamu (inapplicable) jebkuru konfliktējošu nacionālo tiesību normu un arī nākotnē nepieļauj tādu normu pieņemšanu un spēkā esamību (valid adoption).

Treškārt, tiesu uzmanības lokā nonāk patiesi interesanti juridiski jautājumi un to risināšanā ir iespējams tieši kontaktēties ar Eiropas tiesu, lūdzot to formulēt prejudiciālo lēmumu. Šāda iespēja, protams, īpaši vērtīga ir zemāka līmeņa tiesām, kas sarežģītā juridiskā problēmā var meklēt autoritātes viedokli savas pozīcijas atbalstam

Lai lieki neprovocētu dalībvalstu iebildumus, Eiropas tiesa savu doktrīnu ievieš pakāpeniski, vērojot dalībvalstu reakciju, kā arī izvēloties no finansiālā viedokļa maznozīmīgas lietas. Turklāt, kamēr nacionālās tiesas ignorēja Eiropas tiesu un tās doktrīnas, arī politiķi varēja to atļauties. Arī no Latvijas kā potenciālas ES dalībvalsts skatupunkta raugoties, ir ļoti svarīgi, lai tiesas izprastu un lietotu Eiropas tiesības. Pretējā gadījumā izpildvara iegūs neattaisnoti lielu rīcības brīvību aizvien pieaugošajā Eiropas Savienības jautājumu sfērā.59

Nobeigums

Zināmā mērā Eiropas integrācija ir iepriekš noteikts process, tā ir arī Latvijas valdības skaidra politiska izvēle. Tomēr, pat apzinoties šo faktu, likumdošanas saskaņošana un valsts institūciju, it sevišķi tiesu sistēmas, nostiprināšanas process ir jāorganizē tā, lai veicinātu un atbalstītu reformu procesus un nodrošinātu, ka sabiedrība atzīst jaunos likumus un piemēro tos praksē. Iepriekš analizēto tiesību jautājumu mērķtiecīga risināšana palīdzētu veidot harmonisku nacionālo un Eiropas tiesību mijiedarbību. Integrācijas procesu nedrīkst uzskatīt par pašmērķi, bet gan par labklājības pieauguma ceļu, un ne vien ekonomikas, bet visas sabiedrības labklājības pieauguma ceļu. Par spīti daudzajām tehniskajām grūtībām un birokrātiskajām procedūrām likumu tuvināšana un Eiropas integrācijas process kopumā ir jāredz un jāīsteno tieši to sociālo izmaiņu gaismā, kuras tam ir jāveicina un jāatbalsta.

46 http://european-convention.eu.int/bienvenue.asp?lang=EN Turpat, skat. arī Valerī Žiskāra d’Estēna runu Tesaloniku Eiropadomē, 20.06.2003.

47 No kuriem svarīgākie ir Eiropas Kopienas dibināšanas līgums un Līgums par Eiropas Savienību jeb tā sauktie Romas (1957) un Māstrihtas (1992) līgumi.

48 Gan iestāšanos, gan izstāšanos no ES, kas pirmo reizi atradusi savu vietu pamatlīgumos – Konstitūcijas projekta 59. pantā.

49 Cits būtisks jaunums cilvēktiesību aizsardzības jomā ir Konstitūcijas pirmās daļas 7.(2) pantā definētā vēlme pievienoties Eiropas Cilvēktiesību konvencijai.

50 Karogs, himna, moto, valūta – eiro, Eiropas diena 9. maijā.

51 t.i., Savienībai jārīkojas tikai tad, kad vēlamo mērķi tā var sasniegt labāk nekā dalībvalstis, rīkojoties individuāli, un tikai tiktāl, ciktāl tas nepieciešams, lai sasniegtu izvirzīto mērķi. Projekta 17.(2) pants paredz mehānismu, ar kura palīdzību nacionālie parlamenti varētu kontrolēt subsidiaritātes principa ievērošanu.

52 Interpretācija “mērķa gaismā”.

53 Trīs kandidāti no katras dalībvalsts, pieņemot, ka nākamgad ES iestāsies visas desmit kandidātvalstis.

54 Nākamās praktiski sakrīt ar jauno dalībvalstu iestāšanās brīdi 2004. gadā.

55 Article IV-8. Adoption, ratification and entry into force of the Treaty establishing the Constitution

“1. The Treaty establishing the Constitution shall be ratified by the High Contracting Parties in accordance with their respective constitutional requirements. The instruments of ratification shall be deposited with the Government of the Italian Republic (..).”

56 Sk. Alter K.J. Establishing the Supremacy of European Law. The making of an international rule of law in Europe. Oxford: Oxford University press, 2001, pp.33–63.

57 Lieta C–6/90 & 9/90 Frankovich v. Italy, [1991] ECR I-5357.

58 Lieta C-106/77 Simmenthal, [1978] ECR 629.

59 Šobrīd Tieslietu ministrijā ir jau gandrīz sagatavots jauns Tiesu iekārtu likumprojekts, kura pamatnostādnes ir vērstas uz to, lai nodrošinātu tiesu sistēmas neatkarību un tiesas spriešanas kvalitāti un efektivitāti.