Mēs esam ceļā uz mūsdienīgu Latviju

Pašvaldību administratīvi teritoriālās reforma: problēmas un to risinājumi Latvijā

Pēc neatkarības atgūšanas Latvijā notika valsts varas un pārvaldes demokratizācija un decentralizācija. Tā bija cieši saistīta ar pašvaldību sistēmas attīstību. Ministru kabinets 1993. gada 28. septembrī akceptēja pašvaldību reformas koncepciju. Tā balstījās uz Eiropas hartā par vietējo pašvaldību izteiktajiem principiem. Vairums pašvaldību reformas koncepcijas uzdevumu ir izpildīti: pieņemti jauni likumi, kas noteica pašvaldību juridisko statusu; noteikta funkciju sadale starp pašvaldību veidiem, kā arī starp pašvaldībām un centrālo valdību; nodalīts pašvaldību īpašums un nostiprināts likumdošanā; izveidota neatkarīga pašvaldību budžetu veidošanas kārtība; ar likumu noteikta pašvaldību finansu izlīdzināšanas sistēma; izveidota pašvaldību un centrālās valdības sarunu sistēma; nostiprināta pašvaldību darbinieku apmācības sistēma; nostiprinātas pašvaldību sabiedriskās organizācijas.

Tomēr ir arī reformas pasākumi, kuri nav pabeigti un kuru izpilde ir saistīta ar plaša mēroga pārkārtojumiem, piemēram, Administratīvi teritoriālā reforma (ATR). Lai gan šī reforma tiek gatavota jau no 1992. gada, pašvaldību administratīvi teritoriālais iedalījums, ar nelielām izmaiņām, tomēr saglabājies no padomju perioda.

Stāvokļa raksturojums

Latvijā pastāvošais iedalījums rajonos un pagastos neataino noteiktiem principiem vai kritērijiem atbilstošu vēsturiski ilgā laikā veidojušos administratīvi teritoriālo struktūru, bet gan 60. gados notikušo tautsaimniecības vadības reorganizāciju. Rajonu teritorijas padomju laikā lielā mērā pildīja saimnieciskās vadības vienības lomu. Administratīvie rajoni tika izmantoti kā tautsaimniecības plānošanas, vadības un kontroles teritoriālās vienības. Pagastu teritorijas tika pielāgotas kolhozu un sovhozu teritorijām.

Latvijā šobrīd ir četru veidu vietējās pašvaldības, kuru skaitliskais sadalījums ir šāds:

Vietējo pašvaldību sadalījums pēc iedzīvotāju skaita:

Reģionālā līmeņa pašvaldības ir 26 rajoni. Kaut arī daudzus jautājumus mazās pagastu pašvaldības risina apmierinoši (vismaz no iedzīvotāju viedokļa), tomēr vairākos gadījumos nepieciešama resursu koncentrācija. Tas attiecas uz investīciju projektiem, līdzdalību starptautiskos sadarbības projektos, pašvaldību pakalpojumu kvalitātes uzlabošanu, infrastruktūras modernizēšanu.

Finansu līdzekļu sadrumstalotība starp daudzajām nelielajām pašvaldībām un lielie savstarpējo norēķinu apjomi nedod iespēju jau tā nepietiekamos pašvaldību finansu resursus izmantot racionāli, finansu resursu plānošana un vadība bieži vien ir vāja:

— ikgadēji pašvaldību savstarpējie norēķini ir 5,9 miljoni latu;

— 447 pašvaldības (81%) saņem dotācijas no pašvaldību finansu izlīdzināšanas fonda;

— tikai 208 pašvaldību (36%) 2000. gada finansu pārskati bija sastādīti atbilstoši likumdošanai;

— 33 pašvaldībās budžeta ieņēmumi bez mērķdotācijām nepārsniedz 50 tūkstošus latu;

— 24 pašvaldībās varas un pārvaldes institūciju izdevumi ir tikpat lieli vai lielāki par pašu nodokļu ieņēmumiem.

Administratīvajās teritorijās ar nelielu iedzīvotāju skaitu parasti nav pietiekamas kapacitātes pašvaldībām uzticēto funkciju veikšanai. Kā liecina pētījumi, pašvaldības ar mazu iedzīvotāju skaitu nespēj pildīt ar likumu noteiktās funkcijas un nenodrošina savas teritorijas sociālekonomisko attīstību. Tā, piemēram:

— 262 (47%) pašvaldībās nav izveidoti sociālās palīdzības dienesti;

— 86% pašvaldību nav teritorijas plānojuma;

— 47 pašvaldības (8,5%) nav pat pieteikušās, lai saņemtu mērķdotācijas attīstības plānošanai.

Pašvaldību funkciju izpildei un kvalitatīvai pakalpojumu sniegšanai iedzīvotājiem nepieciešams izveidot kvalificētu, specializētu pašvaldības administrāciju, atdalīt pašvaldības lēmējvaru no izpildinstitūcijām. Bet sakarā ar jau tā relatīvi lielajiem pārvaldes izdevumiem pašvaldībām ar nelielu iedzīvotāju skaitu šādus jauninājumus veikt nav iespējams. Tas pasliktina pašvaldību vadības efektivitāti un sniegto pakalpojumu kvalitāti.

Kopš 1996. gada valstī tiek mērķtiecīgi strādāts pie administratīvi teritoriālās reformas sagatavošanas. Notika mēģinājumi veikt reformu gan vietējā līmenī, apvienojot pagastus vai tos pievienojot pilsētām, gan reģionālā līmenī, apvienojot rajonus un iekļaujot reģionos lielpilsētas. Tomēr straujas reformas piekritēji sadūrās ar pretestību:

— lauku iedzīvotāji iebilda pret administratīvo teritoriju apvienošanu apstākļos, kad ne ceļu, ne citu komunikāciju kvalitāte nav uzlabojusies;

— vietējo pašvaldību deputāti iebilda pret iecerētās apvienošanas tīri administratīvo raksturu;

— Latvijas Pašvaldību savienība iebilda pret iecerētās pašvaldību apvienošanas piespiedu raksturu un šāda procesa saistību ar Eiropas vietējo pašvaldību hartas pārkāpumiem.

Reformas realizāciju apgrūtināja arī tas, ka laukos notiek saimnieciskās pārstrukturēšanās process, kas saistīts ar daudzām sociālām un ekonomiskām problēmām.

Administratīvi teritoriālās reformas likums

Diskusija beidzās ar kompromisu, un 1998. gada 21. oktobrī Saeima pieņēma Administratīvi teritoriālās reformas likumu. Likums definē reformas mērķi:

“Izveidot ekonomiski attīstīties spējīgas administratīvās teritorijas ar vietējām un reģionālām pašvaldībām, kas nodrošina kvalitatīvu pakalpojumu sniegšanu iedzīvotājiem.”

Likums nosaka: reformas procesu; reformas īstenošanas laikus; finansiālo atbalstu pašvaldībām, kuras veic reformu; reformas koordināciju.

Reformas procesam ir noteikti šādi pasākumi: administratīvo teritoriju izpēte; pagastu un pilsētu apvienošanās (sadarbības) projektu sagatavošana; pagastu un pilsētu apvienošanās (sadarbības) projektu īstenošana.

Reformas īstenošanas laika grafiks: pirmais posms līdz 2003. gada 31. decembrim, kad apvienošanās notiek pēc vietējo pašvaldību iniciatīvas; otrais posms no 2004. gada 1. janvāra līdz 2004. gada 30. novembrim, kad reforma tiek realizēta pēc izstrādātajiem projektiem.

Vietējo pašvaldību vēlēšanas 2005. gada martā notiek reformētajās teritorijās.

Reformas realizēšanai likumā paredzētos pasākumus finansē no valsts budžeta. Pašvaldībām, kas apvienojas vai realizē sadarbību, tiek piešķirta vienreizēja dotācija 1% līdz 5% apmērā no kopējā pašvaldības gada budžeta apjoma.

Lai veiktu reformas koordināciju, ir izveidota Administratīvi teritoriālās reformas padome. Padomes sastāvā vienādā skaitā ietilpst Latvijas Pašvaldību savienības un valsts pārvaldes institūciju pilnvaroti pārstāvji. Padomi vada īpašu uzdevumu ministrs valsts reformu lietās. Padomes darbu saskaņā ar Administratīvi teritoriālās reformas likuma 17. pantu organizē un ATR realizāciju saskaņā ar Ministru kabineta apstiprinātu nolikumu nodrošina Pašvaldību lietu pārvalde.

Reģionālo pašvaldību reformas jomā Administratīvi teritoriālās reformas likums paredz atsevišķa likuma pieņemšanu par reģiona pašvaldību izveidošanu.

Administratīvo teritoriju izpēte

Administratīvo teritoriju izpēte notiek saskaņā ar ATR likumā noteikto. Pamatojoties uz minētā likuma 7.pantu, izpētes gaitā jānoskaidro: jauno pašvaldību veidošanas kritēriji; iespējamie pašvaldību apvienošanās vai sadarbības varianti; iedzīvotāju attieksme pret iespējamo apvienošanos vai sadarbību.

Administratīvo teritoriju izpēte tiek veikta saskaņā ar Administratīvi teritoriālās reformas padomes apstiprināto metodiku. Līdz 2001. gada martam ir veikta visu 26 rajonu administratīvo teritoriju izpēte. Tā ir aptvērusi 545 vietējās pašvaldības (izņemot 7 republikas pilsētas). Summējot izpētes projektu rekomendācijas, iegūstam 155 apvienotās pašvaldības vai pilsētu sadarbības apvienības. Šīs vienības nav veidotas pēc vienotiem nacionāliem kritērijiem, tāpēc ir izstrādāts apkopojošs projekts, kas vienoti izmanto rajonu izpētes projektos iegūtos rezultātus. Atbilstoši šim projektam sagatavoti priekšlikumi pašvaldību reformēšanai 102 apvienotajās pašvaldībās. Apvienoto pašvaldību teritoriju noteikšanas procedūras pamatā ir šādi kritēriji:

1) iedzīvotāju skaits jaunveidojamās pašvaldības teritorijā nedrīkst būt mazāks par 5000;

2) jaunveidojamā teritorijā jābūt attīstības centram ar iedzīvotāju skaitu no 2000 līdz 25 000;

3) jaunveidojamās teritorijas ceļu tīklam jābūt virzītam no teritorijas atsevišķām daļām uz administratīvo centru;

4) attālums no jaunveidojamās teritorijas administratīvā centra līdz robežai nedrīkst pārsniegt 30 km.

Pašvaldību apvienošanās (sadarbības) projektu sagatavošana

Apvienošanās (sadarbības) projektos:

— tiek pamatota administratīvo teritoriju izpētes procesā noteikto pašvaldību grupu apvienošanās vai sadarbības apvienības veidošana;

— noteikts apvienotās pašvaldības vai sadarbības apvienības modelis;

— sagatavots darbības plāns apvienošanās vai sadarbības realizēšanai.

Ne mazāk svarīgs pētījumu un projektu sagatavošanas rezultāts ir iedzīvotāju iesaistīšana reformas procesā, to informēšana un aktivizēšana. Iedzīvotāji apzināti var pieņemt lēmumus par jautājumiem, kurus labi pārzina. Izpētes procesā noteiktajās pašvaldību grupās 1999. gadā tika sagatavoti 6 apvienošanās (sadarbības) projekti, 2000. gadā sagatavoti 10 šādi projekti. Ar minētajiem 16 projektiem aptvertas 84 pašvaldības. Lai veicinātu šo procesu, sagatavoti metodiskie ieteikumi pagastu un pilsētu apvienošanās (sadarbības) projektu izstrādei, kā arī “Pašvaldību apvienošanās rokasgrāmata” un “Pašvaldību sadarbības rokasgrāmata”.

Pašvaldību apvienošanās

No 1996. gada līdz Administratīvi teritoriālās reformas likuma pieņemšanai (1998.gads) apvienojušās 13 vietējās pašvaldības, izveidojot 5 apvienotās pašvaldības. Tās ir:

Kandavas novads (apvienojās Tukuma rajona Kandavas pilsēta, Cēres, Kandavas, Matkules un Zemītes pagasti);

Ikšķiles pilsēta ar lauku teritoriju (apvienojās Ogres rajona Ikšķiles pilsēta un Tīnūžu pagasts);

Salacgrīvas pilsēta ar lauku teritoriju (apvienojās Limbažu rajona Salacgrīvas pilsēta ar Salacas pagastu);

Demenes pagasts (apvienojās Daugavpils rajona Demenes pagasts ar Līdumnieku pagastu);

Nautrēnu pagasts (apvienojās Ludzas rajona Nautrēnu pagasts ar Miglinieku pagastu, apvienotais pagasts iekļauts Rēzeknes rajonā).

Pēc Administratīvi teritoriālās reformas likuma pieņemšanas, t.i., no 1999. gada līdz šim brīdim, apvienojās 23 pašvaldības, izveidojot 10 novadus. Tie ir:

Līvānu novads (apvienojās Preiļu rajona Līvānu pilsēta, Turku un Rožupes pagasti);

Amatas novads (apvienojās Cēsu rajona Amatas un Drabešu pagasti);

Sabiles novads (apvienojās Talsu rajona Sabiles pilsēta un Abavas pagasts);

Ciblas novads (apvienojās Ludzas rajona Ciblas un Līdumnieku pagasti);

Preiļu novads (apvienojās Preiļu rajona Preiļu pilsēta un Preiļu un Aizkalnes pagasti);

Durbes novads (apvienojās Liepājas rajona Durbes pilsēta un Tadaiķu pagasts);

Aizkraukles novads (apvienojās Aizkraukles pilsēta un Aizkraukles pagasts);

Krāslavas novads (apvienojās Krāslavas pilsēta un Krāslavas pagasts);

Brocēnu novads (apvienojās Brocēnu pilsēta un Blīdenes un Remtes pagasti);

Vārkavas novads (apvienojās Preiļu rajona Rožkalnu un Upmalas pagasti).

Tātad kopumā no 1996. gada Latvijā ir apvienojušās 36 vietējās pašvaldības, izveidojot 15 apvienotās pašvaldības, t.sk. 11 novadus. Visas minētās pašvaldības ir saņēmušas vienreizēju dotāciju no valsts budžeta četru procentu apmērā no pašvaldības gada budžeta kopapjoma.

Reformas atbalsta pasākumi

Reforma bez valsts atbalsta nav iespējama. Tās veikšanai ir nepieciešami vairāki atbalsta pasākumi:

1. Latvijas lauku autoceļu sakārtošanas un attīstības programma ir jāattīsta un jāpārveido atbilstoši vienotam pašvaldību teritoriālās reformas projektam, saskaņojot to ar ieinteresētajām valsts un pašvaldību institūcijām. Šīs programmas nepieciešamību nosaka tas, ka pašvaldība ir pakalpojumu sniedzēja un tās pakalpojumu pieejamību veicinošie faktori ir satiksme un sakari. Šīs nozares arī būtiski ietekmē vietējo pašvaldību teritoriju vispārējo attīstību.

2. Pašvaldību vienotās informācijas sistēmas projekta realizācija ir nepieciešama, lai jaunizveidoto novadu pašvaldības varētu iekļauties e– pārvaldē un sniegt iedzīvotājiem kvalitatīvus pakalpojumus bijušo pagastu centros, izmantojot elektroniskos sakarus un datu bankas.

3. Izglītības reformas ietvaros ir jāparedz atbalsts reformētajām pašvaldībām izglītības iestāžu tīkla optimizācijai, jo, vietējām pašvaldībām kļūstot lielākām, būs iespējas veidot optimālāku vispārējās izglītības iestāžu tīklu.

4. Veselības aprūpes iestāžu tīkla pilnveidošana.

5. Izstrādājot valsts investīciju programmu, vietējo pašvaldību attīstībai ir jāparedz fiksēta daļa no valsts investīciju kopējā apjoma. Izveidojot jaunu administratīvo iedalījumu, būs dotas iespējas vietējo pašvaldību sociālo un tehnisko infrastruktūru izmantot racionālāk.

6. Sabiedrības informēšanas programmai par administratīvi teritoriālās reformas mērķiem, norisi un rezultātiem ir jākļūst par vienu no būtiskākajiem pasākumiem reformas procesā. Iedzīvotājiem ir jāsniedz vispusīga informācija par reformu, ir jārada labvēlīga vide sabiedrībā reformas realizācijai.

Veicot administratīvi teritoriālo reformu, ir nepieciešams noteikt, ka arī citi projekti un programmas ir realizējami, tos saistot ar jauno pašvaldību administratīvi teritoriālo iedalījumu.

Arvīds Pīlēģis, PLP direktora vietnieks