• Atvērt paplašināto meklēšanu
  • Aizvērt paplašināto meklēšanu
Pievienot parametrus
Dokumenta numurs
Pievienot parametrus
publicēts
pieņemts
stājies spēkā
Pievienot parametrus
Aizvērt paplašināto meklēšanu
RĪKI

Publikācijas atsauce

ATSAUCĒ IETVERT:
Par pašvaldību finansēm un finansu izlīdzināšanas sistēmu. Publicēts oficiālajā laikrakstā "Latvijas Vēstnesis", 13.12.2000., Nr. 450/451 https://www.vestnesis.lv/ta/id/13549

Paraksts pārbaudīts

NĀKAMAIS

Par pašvaldību vietu un lomu Satversmē

Vēl šajā numurā

13.12.2000., Nr. 450/451

RĪKI
Oficiālā publikācija pieejama laikraksta "Latvijas Vēstnesis" drukas versijā.

Ekonomikas institūta direktore Dr.oec. Raita Karnīte:

Par pašvaldību finansēm un finansu izlīdzināšanas sistēmu

Referāts Latvijas Pašvaldību savienības konferencē "Pašvaldību demokrātijas attīstība desmit gados un nākotnē" 2000.gada 8.decembrī

Pašvaldību lomu valsts dzīvē ir grūti novērtēt par augstu. Pašvaldības ir vietējā vara, kas organizē un vada dzīvi savā teritorijā. Pašvaldības vislabāk pārzina vietējos apstākļus un vislabāk redz, kā mainās tās iedzīvotāju labklājība.

Rūpes par savu iedzīvotāju labklājību ir pirmais un galvenais pašvaldību uzdevums. Tas atspoguļojas pašvaldību funkcijās. Visas cilvēka dzīvē svarīgākās jomas ir pašvaldību aprūpē. Tās ir gan darbs un nodarbinātība, gan veselība, gan izglītība, gan palīdzība dzīves grūtos brīžos, gan brīvā laika pavadīšana, kultūra, sports, arī veselīgu dzīves apstākļu un dzīves ērtību nodrošināšana, rūpējoties par vides aizsardzību un tīrību, ceļu, siltumu dzīvokļos.

Pašvaldības ir atbildīgas par tautsaimniecības attīstību savā teritorijā, kaut gan Latvijas pašvaldības to nelabprāt atzīst.

Pašvaldības veic svarīgu politisku funkciju, tās ir demokrātijas un valsts pārvaldes iemaņu apgūšanas skola. Pašvaldību funkcijas attaisno to pastāvēšanu tādā veidā, kādā tās vislabāk patīk tās iedzīvotājiem.

Protams, pašvaldību funkciju veikšanai ir vajadzīga nauda. Pašvaldību finansējums ir pastāvīgs karstu diskusiju objekts, kurās ieguvumu ir ievērojami mazāk nekā zaudējumu.

Pamataksioma visās naudas lietās ir nemainīga - katras funkcijas izpilde kaut ko maksā. Latvijā nav iekārtoti pašvaldību nodokļi - tos savāc valsts augstākajā līmenī, un valsts augstākajā līmenī lemj par to izlietošanu. Tātad valsts augstākais līmenis (Saeima, valdība) ir atbildīga par to, lai pašvaldībām naudas pietiktu.

Man nav precīzu pierādījumu, ka pašvaldību kopbudžets būtu pārāk mazs vai par lielu. Bet dažas netiešas norādes liecina, ka tas tomēr nav pietiekami liels. Pašvaldībām ir grūti uzturēt izglītības iestādes. Pašvaldību sociālie pabalsti, kas galvenokārt paredzēti nabadzības apkarošanai, ir smieklīgi mazi un lielāki vienkārši neiznāk. Pašvaldībām nav naudas, lai uzsāktu pasākumus teritorijas attīstības veicināšanai, ekonomiskās attīstības centru veidošanu. Visbeidzot, pašvaldību budžeti gadu no gada uzrāda deficītu. Protams, pašvaldības ir ļoti dažādas, bet pastāvīgs kopbudžeta deficīts nenoliedzami liecina par to, ka pašvaldībām naudas nepietiek.

Valsts un pašvaldību budžetu izmaiņu tendences ļoti vispārīgi analizētas divās tabulās (skat. tabulas).

Kā redzams no tabulas, pašvaldību budžeta īpatsvars valsts konsolidētajā kopbudžetā arvien samazinās, bet izdevumi paliek apmēram nemainīgi (kas ir saprotams, jo pašvaldību funkcijas nesamazinās, bet pieaug). Skaitļi skaidri liecina, ka pašvaldību budžetos regulāri veidojas deficīts, kuru tās sedz, ņemot kredītus, tai skaitā no neparasta baņķiera - Valsts kases. Nespējot parādus atmaksāt, pašvaldības nonāk vēl lielākās finansu grūtībās, un to pastāvēšana pārvēršas par pasīvu eksistenci, kas sabiedrībai dod ne vairāk kā piecas sešas slikti apmaksātas darba vietas laukos. Vai tā nav pietiekama zīme, ka pašvaldību finansēšana Latvijā nav normāla?

Paredzēts, ka pašvaldību finansējums uzlabosies pēc administratīvi teritoriālās reformas. Ja attieksme pret pašvaldībām paliks tāda kā pašlaik, tad tas, protams, nenotiks.

Pašvaldības ir decentralizēta sistēma, to finanses ir atkarīgas no tautsaimniecības attīstības un nodarbinātības, bet tā Latvijā stipri atšķiras. Lai apstākļus izlīdzinātu, tiek lietota finansu izlīdzināšanas sistēma. Latvijā finansu izlīdzināšanas sistēma ieviesta 1995. gadā.

Izlīdzināšanas sistēmai vajadzēja:

- samazināt atšķirības pašvaldību finansu nodrošinājumā,

- gādāt, lai visas pašvaldības spētu pildīt savas pamatfunkcijas, bet vienlaikus

- mudināt pašvaldības rūpēties par saviem ienākumiem, veicināt to iniciatīvu.

Lai to veiktu:

- pašvaldību finansu kopapjomam bija jāatbilst vismaz pamatfunkciju izpildei nepieciešamajam finansējumam,

- izlīdzināšanai jāpakļauj tikai daļa no pašvaldību ieņēmumiem - tas, kas atbilst to pamatfunkciju izpildei nepieciešamajam finansējumam,

- izlīdzināšana nevar būt pilnīga, lai nenomāktu pašvaldību pienākumu pašām rūpēties par savu finansu stāvokli,

- izlīdzināšanai jābūt taisnīgai un jāpamatojas uz objektīviem kritērijiem,

- jāiztur izlīdzināšanas pamatprincips - iniciatīvas un administratīvas iejaukšanās kompromiss visā procesā - šajā nolūkā jālieto pārrēķins, kas likvidē izlīdzināšanas prognožu kļūdas,

- pašvaldībām jāļauj brīvi rīkoties ar finansēm, kas iegūtas ārpus izlīdzināšanas shēmas,

- izlīdzināšanas aprēķinam jābūt saprotamam, viegli kontrolējamam, un pašvaldībām ir tiesības ar to iepazīties,

- izlīdzināšanai nevar uzlikt uzdevumus, kas neatbilst tās būtībai, piemēram, kritisku infrastruktūras objektu atjaunošana utt. - šādu uzdevumu risināšanai ir jāizveido speciāli fondi,

- izlīdzināšanas sistēmai jābūt stabilai, izlīdzināšanas aprēķini jāveic iespējami savlaicīgi, un tās juridiskajam noformējumam jābūt pieejamam.

Kļūdas sistēmas ieviešanā bija šādas:

1) pašvaldību finansu izlīdzināšanu ieviesa brīdī, kad pašvaldību finanses samazinājās - pašvaldības saistīja visas finansu grūtības ar jaunās sistēmas ieviešanu;

2) sistēmas ieviešana būtiski mainīja dotāciju saņēmēju un maksātāju sarakstu, jo izbeidzās līdz sistēmas ieviešanai ierastā finansu "izsišanas" prakse;

3) sistēma bija samērā sarežģīta, un pašvaldības necentās saprast ne sistēmu, ne tās rezultātus. Attiecībās ar valsts varu pašvaldības orientējās uz papildu finansu (dotāciju) saņemšanu vairāk nekā uz kopējo tām paredzēto finansu apjomu. Pašvaldības neredzēja sistēmas pozitīvo efektu - iniciatīvas veicināšanu;

4) pašvaldību finansu izlīdzināšanas likumi nekad neatbilda reālajam izlīdzināšanas aprēķinam, gan pirmajā, gan pēc tam sekojošos gados (1995, 1996) finansu izlīdzināšanas likumus pieņēma novēloti, un vairāki grozījumi notika gada laikā (1997), tāpēc pašvaldības neuzticējās jaunajai sistēmai;

5) pašvaldības nevarēja samierināties ar sistēmas objektivitāti, ar faktu, ka tās nevarēja iespaidot dotāciju sadali, sistēmas darbību ietekmēja spēcīgāko pašvaldību darbība korekciju ieviešanā, kas galu galā pārvērta likumu par pretrunīgu, sarežģītu, nereālu juridisko formalitāti;

6) vēlākajos gados izlīdzināšana bija pārāk pilnīga un aptvēra gandrīz visus pašvaldību ienākumus, tā tiešām virzīja uz pašvaldību finansu apstākļu nonivelēšanu, bremzēja pašvaldību iniciatīvu papildu resursu piesaistīšanā;

7) arī izlīdzināšanas kritēriji vēlākajos gados kļuva pārāk specifiski (piemēram, bērnu skaits esošajos bērnunamos un iemītnieku skaits veco ļaužu pansionātos). Jauno kritēriju ieviešanai nebija objektīva pamata, ieviešot šādus kritērijus, pašvaldības cerēto finansu pieaugumu faktiski nesaņēma, jo tas tika "izlīdzināts", bet tā vietā saņēma vēl stingrāku pienākumu uzturēt minētos objektus;

8) izlīdzināšanas korekcijām pietrūka valsts līdzekļu (to iespaidoja arī autoru kļūda: autori domāja, ka izlīdzināšanai pietiek iekšējo resursu, bet Latvijas apstākļos tas izrādījās neiespējami);

9) izlīdzināšanas fondam bija pārāk daudz funkciju, fondu izmantoja arī citu finansu operāciju veikšanai, tā padarot sistēmu nekontrolējamu;

10) Finansu ministrijai nebija vēlēšanās veikt tik detālus aprēķinus, precīzu aprēķinu ceļā noskaidrojās vairākas kļūdas, kuras citādi paliktu nepamanītas, piemēram, bezadresāta ienākuma nodokļu maksājumi;

11) nekad netika veikts finansu izlīdzināšanas pārrēķins, kas varētu likvidēt prognozes aprēķinos neizbēgamās kļūdas;

12) tā vietā pašvaldības pieprasīja nodokļu garantijas, kas vēl vairāk samazināja to patstāvību;

13) visbeidzot, ieviešot nodokļu garantijas, tika pieļauta situācija, ka nodokļu prognozes pašvaldību finansu aprēķinā aprēķināja pēc vieniem koeficientiem, bet to pašu nodokļu garantijas - pēc citiem, kas apzināti ieviesa disproporciju sistēmas pamatnosacījumos.

Par izlīdzināšanas efektivitāti daļēji var spriest pēc pašvaldību grupējuma pēc iedzīvotāju ienākuma nodokļa uz vienu iedzīvotāju.

Kā redzams no grupējumu salīdzinājuma 1993., 1995. un 2001. (prognoze) gadā, pašvaldību finansu stāvoklis kopumā ir uzlabojies un nedaudz izlīdzinājies. Kopš 1995. gada mazpilsētu vidējie ieņēmumi palielinājušies 1,3 reizes, bet pagastu - samazinājušies par 30%.

Starpība starp vidējo ieņēmumu pagastos un mazpilsētās bija 1,7 reizes 1993. gadā, 1,6 reizes 1995. gadā (pagastu vidējie ieņēmumi pārsniedza mazpilsētu vidējos ieņēmumus), bet 2001.gadā plānots, ka mazpilsētu vidējais ieņēmums pārsniegs pagastu rādītāju par Ls 7,85. Starpība starp lielāko un mazāko nodokļu ieņēmumu pat prognozē pilsētu grupā ir 5 reizes, pagastu grupā - gandrīz 14 reizes. 1995. gadā šie skaitļi bija 5,2 un 40. Iespējams, tā ir prognozes īpatnība, bet 2001. gadā pašvaldības ir vienmērīgi izkārtojušās grupās starp ieņēmumu intervāliem 16-20 un 41-50 pagastu grupā, bet mazpilsētu grupā 53% pašvaldību ietilpst grupā ar ieņēmumiem virs Ls 70. 1995. gadā pašvaldības koncentrējās grupās starp ieņēmumu intervāliem 21-30 un 41-50 mazpilsētu grupā un 8-10 un 16-20 pagastu grupā.

Pat šī nelielā analīze liecina, ka pašvaldību finansu izlīdzināšanā vēl daudz darāmā. Tas pats sakāms arī par pašvaldību finansēšanu kopumā.

Pirmais un galvenais uzdevums ir un būs pašvaldību vietas un lomas noskaidrošana valstī, kā arī atbilstošu finansu iespēju nodrošināšana. No malas vērojot pašvaldību finansu plānošanu valsts varas līmenī, šo plānu īstenošana neliekas pašvaldībām labvēlīga, šķiet, ka tā nav droša un neveicina pašvaldību ilgtspējību. Pašvaldības joprojām nav aizsargātas pret savas iniciatīvas negatīvajām sekām pēc principa - ja esi aktīvs, tiec pats galā. No vienas puses, ņemot vērā pašvaldību ar zemiem ieņēmumiem lielo īpatsvaru pašvaldību sistēmā, ir saprotama uzmanība pret tām, bet, no otras puses, regulāra "izdzīvošanas" naudas iedošana pati par sevi neatrisinās problēmu.

Rajonu pašvaldību finansu bāze joprojām ir neskaidra un nestabila, kaut gan arī tās taču pastāv.

Pašvaldību vieta un loma Latvijā vispār netiek apspriesta valsts stratēģiskajos dokumentos, tās netiek novērtētas kā valsts attīstības dzinējspēks. Saprotams, ka, šādi domājot, arī finansu ziņā pašvaldību vajadzības tiek apmierinātas tādā mērā, lai tās "būtu, ja jau tā vajag". Šāda filozofija ir nepareiza un kaitīga. Tieši pašvaldības ir tās, kuras veido attīstības centrus, rūpējas par ražotāju, palīdz tam.

Ja pašvaldību vieta un loma tiek pareizi novērtēta un arī pašas pašvaldības to saprot, tad var izrādīties, ka pašvaldību reforma izskatīsies pieņemamāka un noritēs ātrāk, pašvaldības labāk pielāgosies jauniem uzdevumiem, no pasīvas pozīcijas pāries aktīvā. Tikai tad būs redzams, kādi uzlabojumi vēl nepieciešami pašvaldību finansu sistēmā.

Ja tas nenotiek un pašvaldību finansēšanas mērķi un filozofija nemainās, turpināsies smagais, bezcerīgais un valsts mērogā ļoti dārgais izdzīvošanas budžeta izcīnīšanas ceļš, vēl lielāka pašvaldību diferencēšanās un citas līdz šim raksturīgās parādības.

Valsts konsolidētā budžeta fiskālais pārpalikums vai deficīts pēc budžetu veidiem

1996 1997 1998 1999
tūkst. % no kopējā tūkst. % no kopējā tūkst. % no kopējā tūkst. % no kopējā
latu deficīta latu deficīta latu deficīta latu deficīta
Valsts konsolidētais kopbudžets, -35072 40448 5135 -155 930
tai skaitā: valsts pamatbudžets -27467 78,32 145 168 358,90 113 909 2218,29 102 188 -65,53
valsts speciālais budžets -5985 17,06 -46892 -115,93 14479 281,97 -129 130 82,81
pašvaldību pamatbudžets -3174 9,05 -60365 -149,24 -105 901 -2062,34 -113 268 72,64
pašvaldību speciālais budžets 1554 -4,43 2537 6,27 -17352 -337,92 -15720 10,08
Labots -39906 100,00 100,00 100,00 100,00

Valsts konsolidētā budžeta struktūra

1996 1997 1998 1999
Ieņēmumi Izdevumi Ieņēmumi Izdevumi Ieņēmumi Izdevumi Ieņēmumi Izdevumi
Valsts konsolidētais kopbudžets, 100 100 100 100 100 100 100 100
tai skaitā: valsts pamatbudžets 37,25 38,39 43,53 32,68 41,30 34,56 40,02 30,48
valsts speciālais budžets 35,97 35,45 37,63 43,16 40,94 40,29 41,17 45,03
pašvaldību pamatbudžets 21,11 20,78 16,52 21,96 15,92 22,59 16,67 21,77
pašvaldību speciālais budžets 5,66 5,38 2,32 2,19 1,84 2,57 2,14 2,72
Pašvaldību budžeta ieņēmumi citu valdības
līmeņu maksājumu veidā, tūkst. latu 60434 3430 429 1559

Oficiālā publikācija pieejama laikraksta "Latvijas Vēstnesis" drukas versijā.

ATSAUKSMĒM

ATSAUKSMĒM

Lūdzu ievadiet atsauksmes tekstu!