Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministra rīkojums Nr. 1-2/11040

Rīgā 2021. gada 21. decembrī

Par Ķekavas novada domes 2021. gada 8. septembra saistošo noteikumu Nr. 22/2021 "Par azartspēļu organizēšanu Ķekavas novadā" darbības apturēšanu

Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrija (turpmāk – ministrija) likuma "Par pašvaldībām" 45. panta kārtībā 2021. gada 9. septembrī saņēma izvērtēšanai Ķekavas novada pašvaldības (turpmāk – pašvaldība) domes 2021. gada 8. septembra saistošos noteikumus Nr. 22/2021 "Par azartspēļu organizēšanu Ķekavas novadā" (turpmāk – saistošie noteikumi Nr. 22/2021).

Ministrija 2021. gada 7. oktobrī sniedza atzinumu Nr. 1-18/8917, kurā izteica iebildumus par saistošo noteikumu Nr. 22/2021 redakciju. Ministrija norādīja, ka saistošie noteikumi Nr. 22/2021 neatbilst normatīvo aktu prasībām, jo ir izdoti, pārkāpjot pašvaldībai dotā pilnvarojuma apjomu attiecībā uz vietu noteikšanu, kurās azartspēļu organizēšana ir aizliegta, kā arī nav ievērota saistošo noteikumu izstrādāšanas kārtība attiecībā uz teritoriju noteikšanu, kurās azartspēļu organizēšana ir aizliegta. Ministrija lūdza saistošos noteikumus Nr. 22/2021 atcelt un lemt par jaunu saistošo noteikumu izdošanu, nodrošinot to atbilstību normatīvajiem aktiem.

2021. gada 4. novembrī ministrija saņēma pašvaldības 2021. gada 3. novembra domes sēdes lēmumu Nr. 25 "Par Ķekavas novada pašvaldības 2021. gada 8. septembra saistošo noteikumu Nr. 22/2021 "Par azartspēļu organizēšanu Ķekavas novadā" publicēšanu", ar kuru pašvaldība informē par saistošo noteikumu Nr. 22/2021 publicēšanu likuma "Par pašvaldībām" 45. panta ceturtās daļas kārtībā, pamatojoties uz šādiem argumentiem:

1) pašvaldība 2021. gada 8. septembra sēdē pieņēma saistošos noteikumus Nr. 22/2021, kuru būtība ir aizliegt turpmāku azartspēļu organizēšanas vietu atvēršanu Ķekavas novadā;

2) pašvaldībā 2021. gada 7. oktobrī saņemts ministrijas atzinums Nr. 1-18/8917, informējot, ka minētie pašvaldības saistošie noteikumi ir atzīstami par neatbilstošiem ārējo normatīvo aktu ar augstāku juridisko spēku prasībām un ir jāatceļ;

3) likuma "Par pašvaldībām" 45. panta ceturtā daļa nosaka, ka gadījumā, ja pašvaldības dome nepiekrīt Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrijas atzinumam pilnībā vai kādā tā daļā, dome savā lēmumā sniedz atbilstošu pamatojumu, kā arī publicē saistošos noteikumus;

4) pašvaldībā 2021. gada 21. oktobrī saņemta Tieslietu ministrijas 2021. gada 20. oktobra vēstule "Par normatīvo aktu interpretāciju", kurā pausts viedoklis, ka ministrija, sniedzot atzinumu pašvaldībai, ir nekorekti interpretējusi Azartspēļu un izložu likuma (turpmāk – likums) 41. panta otrās daļas 11. punktu un 42. panta desmito daļu, un pašvaldības pieņemtie saistošie noteikumi nepārsniedz pašvaldībai likumā doto pilnvarojumu;

5) papildus pašvaldības domes 2021. gada 8. septembra sēdē pieņemtā lēmuma Nr. 19 "Par Ķekavas novada pašvaldības saistošo noteikumu Nr. 22/2021 "Par azartspēļu organizēšanu Ķekavas novadā" apstiprināšanu", protokols Nr. 11/2021, pamatojumam par argumentiem, kādēļ pašvaldības administratīvajā teritorijā azartspēļu organizēšana nebūtu pieļaujama, norādāms, ka pētījumi ir apliecinājuši, ka azartspēļu norises vietu attālumam līdz iedzīvotāju dzīves vietai ir statistiski nozīmīga saikne ar paredzamo problemātisko paradumu izplatību pieaugušo populācijā. Iedzīvotājiem, kuri dzīvo 16 km rādiusā no spēļu zālēm vai kazino, pastāv divas reizes augstāks problemātisku spēlēšanas paradumu attīstības risks nekā iedzīvotājiem, kuri dzīvo lielākā attālumā¹;

6) Augstākā tiesa vairākkārt ir norādījusi: "Tā kā vietējā pašvaldība objektīvi vislabāk pārzina attiecīgās administratīvās teritorijas apstākļus un atbilstoši tiem spēj novērtēt attiecīgās darbības riskus, kompetence izšķirt jautājumu, kuros gadījumos šis komercdarbības veids ir atļaujams konkrētā vietā un kuros nav, ir nodota tieši pašvaldībām²";

7) gan likuma 41. panta otrās daļas 11. punkts, gan 42. panta desmitā daļa skaidri nosaka, ka pašvaldība aizliegumu organizēt azartspēles nosaka saistošajos noteikumos. Tas nozīmē, ka likumdevējs ir nepārprotami paudis savu vēlmi piešķirt pašvaldībām tiesības lemt par azartspēļu ierobežošanu jebkurā brīdī, nevis tikai teritorijas plānojuma izstrādāšanas procesā;

8) ņemot vērā nepieciešamību pašvaldībā sistēmiski nodrošināt preventīvus, kā arī atkarību mazinošos pasākumus azartspēļu organizēšanas procesā, tostarp būtiski ierobežojot iespēju indivīdam izmantot azartspēļu organizētāju pakalpojumus, kā arī to, ka, saskaņā ar samērīguma principu, azartspēļu organizatoru ieguvumi neatsver ar azartspēļu organizēšanu saistītos riskus pašvaldības iedzīvotājiem, azartspēļu organizēšana visā pašvaldības administratīvajā teritorijā, izņemot tajās vietās, kur ir izsniegta azartspēļu organizēšanas vietas licence vai citos normatīvajos tiesību aktos ir atļauts organizēt azartspēles, ir aizliedzama.

Izvērtējot likuma 41. panta otrās daļas 11. punktu un 42. panta desmito daļu kopsakarā ar saistošo noteikumu Nr. 22/2021 redakciju, saistošo noteikumu Nr. 22/2021 paskaidrojuma rakstu, domes 2021. gada 8. septembra sēdes lēmumu Nr. 19 un 2021. gada 3. novembra sēdes lēmumu Nr. 25, konstatēju, ka saistošo noteikumu Nr. 22/2021 darbība ir jāaptur, pamatojoties uz šādiem apsvērumiem.

[1]

[1.1] Ar 2021. gada 17. aprīļa grozījumiem tika papildināta likuma 41. panta otrā daļa un 42. pants. Likuma 41. panta otrā daļa tika papildināta ar 11. punktu, kas noteic, ka azartspēles nav atļauts organizēt attiecīgās pašvaldības vietās vai teritorijās, kuras noteiktas pašvaldības saistošajos noteikumos, savukārt likuma 42. pants tika papildināts ar desmito daļu, kas noteic, ka pašvaldībai ir tiesības izdot saistošos noteikumus, ar kuriem tiek noteiktas vietas un teritorijas, kurās azartspēles nav atļauts organizēt. Ministrija, izvērtējot saistošo noteikumu Nr. 22/2021 tiesisko regulējumu kopsakarā ar likuma pilnvarojumu, skaidroja arī likumdevēja gribu ar mērķi korekti interpretēt likumā noteiktā pilnvarojuma apjomu pašvaldībām. Ministrija konstatēja, ka likuma regulējuma, tostarp likuma grozījumu, mērķis nav bijis azartspēļu organizēšanu aizliegt vispār, bet gan dot pašvaldībām lielāku rīcības brīvību, izvērtējot tās vietējos apstākļus. Secinājums tiek balstīts arī aplūkojot likuma normas sistēmiski. Piemēram, likuma 26. panta otrās daļas 4. punkts noteic, ka, lai azartspēļu organizētājs saņemtu kazino, spēļu zāles vai bingo zāles licenci, tam jāiesniedz Izložu un azartspēļu uzraudzības inspekcijai iesniegums, kuram pievienota pašvaldības atļauja atvērt kazino, spēļu zāli vai bingo zāli un organizēt attiecīgās azartspēles konkrētajās telpās. Analoģiska kārtība paredzēta likuma 27. panta otrās daļas 3. punktā attiecībā uz totalizatora vai derību likmju pieņemšanas vietas licences saņemšanu. Likuma 42. panta pirmā daļa noteic, ka azartspēļu organizētājam, lai tas saņemtu pašvaldības atļauju atvērt kazino, spēļu zāli, bingo zāli, totalizatoru vai derību likmju pieņemšanas vietu un organizētu attiecīgās azartspēles konkrētajās telpās, ir jāiesniedz pašvaldībā iesniegums.

Aplūkojot likuma normas sistēmiski, ir secināms, ka likums paredz kārtību, kādā azartspēļu organizētājs saņem pašvaldības atļauju, kas ir priekšnoteikums licences saņemšanai. Ja likuma mērķis būtu paredzēt pašvaldībām tiesības aizliegt azartspēļu organizēšanu visā pašvaldības administratīvajā teritorijā, tad likums šīs tiesības definētu skaidri un nepārprotami, neregulējot kārtību atļaujas saņemšanai. Likuma 42. panta trešā daļa un sestā daļa paredz arī pašvaldībām tiesības atteikt izsniegt atļauju, ja pašvaldība konstatē, ka azartspēles paredzēts rīkot vietā, uz kuru attiecināmi šā likuma 41. panta otrajā daļā noteiktie ierobežojumi, vai azartspēļu organizēšana konkrētajā vietā rada būtisku valsts un attiecīgās administratīvās teritorijas iedzīvotāju interešu aizskārumu. Ņemot vērā 42. panta desmitās daļas pilnvarojumu, ja pašvaldība ir izmantojusi tās tiesības un izdevusi saistošos noteikumus, kuros noteiktas vietas vai teritorijas, kurās azartspēles nav atļauts organizēt, tad arī tādā gadījumā pašvaldība var atteikt izsniegt atļauju, bet esošais tiesiskais regulējums vienlaikus paredz tiesības atļauju saņemt. Vēršu uzmanību. ka, ja likums noteic, ka pašvaldībai ir rīcības brīvība, kuru tā var izmantot, nosakot papildu ierobežojumus, tad vienlaikus pašvaldībai ir arī pienākums gādāt, lai komersantiem ir nodrošinātas tiesības pašvaldības atļauju saņemt.

[1.2] Arī analizējot deputātu debates likumdošanas procesā,³ ir secināms, ka grozījumi ir veikti ar mērķi piešķirt pašvaldībām lielāku autonomiju un pašnoteikšanās tiesības, nosakot, kur atļaut organizēt azartspēles un kur aizliegt. Ar likuma grozījumiem nav jāsaprot absolūts azartspēļu aizliegums – tā ir pašvaldībām dota iespēja pārcelt azartspēļu organizēšanas vietas uz teritorijām, kurās tās nebūs redzamas.

Ņemot vērā likumdošanas procesa laikā deputātu debatēs paustos viedokļus un apskatot likuma normas sistēmiski, nav secināms, ka pašvaldībai ir piešķirtas tiesības paredzēt absolūtu aizliegumu azartspēļu un izložu organizēšanai.

Pašvaldība saistošo noteikumu Nr. 22/2021 2. punktā noteic, ka pašvaldības administratīvajā teritorijā ir aizliegts organizēt azartspēles, ievērojot šo saistošo noteikumu 3. punktā noteiktos izņēmumus (attiecībā uz azartspēļu organizēšanas vietas licencēm, kuras izsniegtas pirms šo saistošo noteikumu spēkā stāšanās brīdim un uz likuma 42. panta trešajā daļā noteikto gadījumu). Pašvaldība saistošajos noteikumos Nr. 22/2021 nenoteic nedz konkrētas vietas, nedz teritorijas, kurās azartspēļu organizēšana ir aizliegta, atstājot rīcības brīvību komersantiem izvērtēt iespēju organizēt azartspēles vietās un teritorijās, kur tas ir atļauts. Pretēji tam pašvaldība paredz aizliegumu azartspēļu organizēšanai visā pašvaldības administratīvajā teritorijā, kas ir pretrunā gan tiesiskajam regulējumam, gan likumdevēja gribai, lemjot par pašvaldībām dotā pilnvarojuma apjomu. Saistošajos noteikumos Nr. 22/2021 noteiktais vispārīgais aizliegums liecina, ka pašvaldība nav izvērtējusi pašvaldības administratīvo teritoriju kompleksi, proti, pašvaldība nav vērtējusi azartspēļu vietu ietekmi uz sabiedrību kādā no pašvaldības teritorijām, kurā darbojas azartspēļu vieta, salīdzinot ar teritorijām, kurās azartspēļu vietu nav. Nav veikts izvērtējums par vietām, kurās jaunu azartspēļu vietu atvēršana ir aizliedzama, minot konkrētus datus, pētījumus vai citu apkopotu un apstiprinošu informāciju, kas iegūta izvērtējuma rezultātā par azartspēļu vietas ietekmi uz pašvaldības iedzīvotājiem un sabiedrību kopumā. Secinu, ka vispārēja aizlieguma noteikšana norāda uz pašvaldības vēlēšanos aizliegt azartspēļu organizēšanu visā pašvaldības teritorijā, neveicot nedz izpēti, nedz citu apstākļu izvērtēšanu. Šāda pašvaldības rīcība liek domāt, ka pašvaldībai nav pietiekamu pierādījumu, kas pamatotu azartspēļu organizēšanas aizliegumu, jo sevišķi vispārīgu, aizliedzot tās visā pašvaldības teritorijā, vai pašvaldība ir neprecīzi interpretējusi tai likumā paredzētās tiesības noteikt vietas un teritorijas, kurās azartspēles ir aizliegtas, veicot nepamatotu regulējuma paplašināšanu, kas rezultējas tostarp ar nepamatotu komersantu tiesību nodarboties ar komercdarbību ierobežošanu.

[2]

Ministrija 2021. gada 7. oktobra atzinumā Nr. 1-18/8917 bija norādījusi, ka, lai noteiktu ierobežojumus, tiem ir jābūt pamatotiem un izvērtētiem. Norādu, ka pašvaldībai kā atvasinātai publiskai personai ir jāievēro publisko tiesību principi, piemēram, publiskajās tiesībās atšķirībā no privāto tiesību principa "atļauts viss, kas nav aizliegts" darbojas princips "atļauts ir tikai tas, kas ir noteikts ar tiesību normu". Pašvaldībai nav pieļaujams pamatot savu rīcību ar to, ka tiesību norma tieši nenoteic aizliegumu pašvaldībai paredzēt vispārēju aizliegumu. Ja likuma grozījumi paredz pašvaldībām tiesības izdot saistošos noteikumus, ar kuriem tiek noteiktas vietas un teritorijas, kurās azartspēles nav atļauts organizēt, tad minētais pilnvarojums nav tulkojams paplašināti, piemēram, nosakot, ka visa pašvaldības administratīvā teritorija ir tāda teritorija, kurā azartspēles nav atļauts organizēt. Šāda pilnvarojuma interpretācija noved pie situācijas, kad azartspēļu organizēšana var tikt nevis ierobežota, kā to nosaka likums, bet gan pilnībā aizliegta, pieļaujot vien dažus normatīvajos aktos noteiktus izņēmumus. Tiesa spriedumā ir paudusi viedokli, ka, īstenojot savu kompetenci azartspēļu organizēšanā, pašvaldībai vispirms jāņem vērā, ka azartspēļu rīkošana ir pakalpojums, kuru komersants sniedz savas saimnieciskās darbības ietvaros, un tādējādi vispārīgi bauda pakalpojumu sniegšanas brīvību. Tādēļ, lai piemērotu ierobežojumus, ir jāievēro zināmi priekšnoteikumi:

1) ierobežojuma iemesliem jābūt pamatotiem;

2) ierobežojumiem jābūt samērīgiem;

3) jāievēro vienlīdzīgas attieksmes princips pret komersantiem, kuri var pretendēt uz atļauju saņemšanu.⁴

Valsts tiesiskais regulējums var nodrošināt izvirzītā mērķa sasniegšanu tikai tad, ja tas patiešām atbilst rūpēm to sasniegt saskanīgā un sistemātiskā veidā. Vispārīgi tādi primāri vispārējo interešu iemesli kā patērētāju aizsardzība, krāpšanas novēršana vai izvairīšanās no iedzīvotāju pamudināšanas uz pārmērīgiem izdevumiem saistībā ar spēlēm, kā arī sabiedriskās kārtības traucējumu vispārīga novēršana, var pamatot ierobežojumus azartspēļu darbībai. Tādējādi ar spēlēm un derībām saistītās sekas, kas morāli un finansiāli kaitē indivīdam un sabiedrībai, var būt pamats pietiekamai valsts iestāžu rīcības brīvībai, lai noteiktu patērētāja un sabiedriskās kārtības aizsardzības prasības. Vienlaikus ierobežojumiem, kas pamatoti ar norādītajiem iemesliem, ir jābūt piemērotiem, lai nodrošinātu izvirzīto mērķu sasniegšanu tādējādi, ka šiem ierobežojumiem ir saskaņotā un sistemātiskā veidā jāveicina ar derībām saistīto darbību ierobežošana (Eiropas Savienības Tiesas 2010. gada 3. jūnija sprieduma lietā C‑258/08 19., 20., 21. punkts). Lai ievērotu vienlīdzīgas attieksmes principu un no tā izrietošo pārskatāmības pienākumu, azartspēļu [atļauju] izsniegšanas sistēmai ir jābūt pamatotai ar nediskriminējošiem un iepriekš zināmiem objektīviem kritērijiem, lai nodrošinātu, ka valsts iestāžu rīcības brīvības izmantošana tiek ierobežota tādā veidā, lai tā netiktu izmantota patvaļīgi. Tādējādi ir būtiski ņemt vērā, vai ierobežojuma iemesli ir pamatoti (ir balstīti vispārējo interešu aizsardzībā), vai tie ir samērīgi (t. sk., patiešām sasniedz to mērķi, kam tie paredzēti) un ir ievērots vienlīdzīgas attieksmes princips (pret komersantiem, kuri var pretendēt uz atļauju saņemšanu). Šie priekšnoteikumi tikpat lielā mērā, cik tie ir attiecināmi uz valsts pieņemto tiesisko regulējumu, ir jāievēro arī pašvaldībām, īstenojot tām piešķirto kompetenci.⁵

[2.2] Pēc saistošo noteikumu Nr. 22/2021 paskaidrojuma raksta izvērtēšanas kopsakarā ar saistošo noteikumu Nr. 22/2021 redakciju ir secināms, ka šo saistošo noteikumu mērķis ir aizsargāt attiecīgās teritorijas iedzīvotāju intereses, vienlaikus pašvaldība nav pamatojusi, vai un kādā veidā pašvaldības iedzīvotāju intereses līdz šim ir bijušas apdraudētas. Tiesa savā spriedumā norādīja, ka pašvaldībai, piepildot ar saturu nenoteikto juridisko jēdzienu "būtisks valsts un attiecīgās administratīvās teritorijas iedzīvotāju interešu aizskārums", visi konkrēto vietu raksturojošie apstākļi jāvērtē kompleksi, vienlaikus raugoties, vai azartspēļu pakalpojumu sniegšanas iespēja attiecīgajā administratīvajā teritorijā faktiski netiek izslēgta, pamatojot šādu lēmumu ar vispārīgu vērtību aizsardzību.⁶ Senāts līdzīgās lietās atzinis, ka iedzīvotāju vispārīga negatīva attieksme pret azartspēlēm nav pamatots kritērijs ierobežojumam, jo ir pārāk nekonkrēts. Šāds kritērijs pats par sevi nav piemērojams, jo tas vienmēr novestu pie ierobežojuma piemērošanas, tā kā attiecībā uz azartspēļu rīkošanu kāda sabiedrības daļa vienmēr būs noraidoša. Kritērijs par sabiedrības kustības lielu intensitāti (aktivitāti) var būt pamatots vienīgi tad, ja pastāv apstākļi, kas liecina, ka palielinās risks, ka var pieaugt tādu azartspēļu zālē nokļuvušo personu skaits, kurām tur nemaz nav bijis nolūks doties, un vieta nav saderīga ar citu organizāciju piedāvātajām vērtībām.⁷ No minētā secināms, ka pašvaldība ir definējusi saistošo noteikumu Nr. 22/2021 ieviešanas mērķi ļoti vispārīgi, tostarp, kā iepriekš norādīts, nav sniegusi nedz apkopotus datus, nedz pētījumus vai atzinumus šai sakarā, kas norādītu uz šāda mērķa izvirzīšanas nepieciešamību. Pašvaldība nav pilnvērtīgi piepildījusi ar saturu nenoteikto juridisko jēdzienu "būtisks valsts un attiecīgās administratīvās teritorijas iedzīvotāju interešu aizskārums" un nav vērtējusi visus konkrētos vietu raksturojošos apstākļus kompleksi, vēl jo vairāk, ir paredzējusi faktiski izslēgt azartspēļu pakalpojuma sniegšanas iespējas attiecīgajā administratīvajā teritorijā.

Norādu, ka ne no pašvaldības domes lēmumiem, ne no saistošo noteikumu Nr. 22/2021 paskaidrojuma raksta nebija iespējams secināt, ka pašvaldība ir izvērtējusi, vai pastāv reāls sabiedrības apdraudējums, tostarp nav izvērtējusi komersantu tiesības un likumiskās intereses kopsakarā ar plānoto aizliegumu. Pašvaldība, būdama tiešais likuma piemērotājs, savu rīcību pamato ar vispārīgu mērķi, nesniedzot apstiprinājumu un citu pamatojošu informāciju mērķa aktualitātei. Vienlaikus pašvaldība, saņemot ministrijas 2021. gada 7. oktobra atzinumu Nr. 1‑18/817, kurā norādīts uz saistošo noteikumu Nr. 22/2021 punktu neatbilstību normatīvajiem aktiem (ieskaitot nepilnīgu skaidrojumu saistošo noteikumu Nr. 22/2021 paskaidrojuma rakstā un domes lēmumos), nav veikusi saistošo noteikumu Nr. 22/2021 ieviešanas pamatojuma (saistošo noteikumu paskaidrojuma raksta vai domes sēdē pieņemtā lēmuma) pilnveidošanu un nav precizējusi saistošo noteikumu Nr. 22/2021 punktos ietverto tiesisko regulējumu, tādējādi nenovēršot trūkumus, uz kuriem ministrija bija norādījusi, lūdzot tos novērst.

[2.3] Pašvaldība 2021. gada 8. septembra domes sēdes lēmumā Nr. 19 kā argumentu norāda, ka zinātniski ir pierādīts, ka azartspēļu atkarība izraisa nelabvēlīgas sekas gan indivīda, gan ģimenes, gan kopienas, gan sabiedrības līmenī. Tipiskākās seku grupas ir, piemēram, kaitējums psihiskajai veselībai (depresija, trauksme, personības traucējumi, vielu atkarības u. c.), nelabvēlīga ietekme uz fizisko veselību (sirds un asinsvadu sistēmas, jeb kardioloģiski traucējumi, imūnās sistēmas traucējumi u. c.), attiecību un ģimenes disfunkcija, finansiālas problēmas, problēmas ar nodarbinātību/darbu/studijām/mācībām, kā arī likumpārkāpumi. Tāpat pašvaldība gan 2021. gada 8. septembra domes sēdes lēmumā Nr. 19, gan 2021. gada 3. novembra domes sēdes lēmumā Nr. 25 ir norādījusi, ka tās pienākums ir sistēmiski nodrošināt preventīvus, kā arī atkarību mazinošos pasākumus azartspēļu organizēšanas procesā, tostarp būtiski ierobežojot iespēju indivīdam izmantot azartspēļu organizētāju pakalpojumus. Pašvaldība pauž viedokli, ka saskaņā ar samērīguma principu azartspēļu organizatoru ieguvumi neatsver ar azartspēļu organizēšanu saistītos riskus pašvaldības iedzīvotājiem.

Vēršu uzmanību, ka tiesa vairākkārtīgi ir sniegusi viedokli, ka iedzīvotāju vispārīga negatīva attieksme pret azartspēlēm nav pamatots kritērijs ierobežojumam, jo ir pārāk nekonkrēts. Arī pašvaldības norādītās iespējamās negatīvās sekas, kuras ietekmē gan indivīdu, gan ģimeni, gan sabiedrību, ir vispārzināma atziņa, kas attiecināma uz jebkuru indivīdu, kuru piemeklējusi hroniska un progresējoša slimība – atkarība –, kas grauj cilvēka fizisko un psihisko veselību, nelabvēlīgi ietekmējot arī citas dzīves jomas un līdzcilvēkus. Tādējādi jānorāda, ka negatīvās sekas, ko pašvaldība minējusi kā argumentu azartspēļu organizēšanas pilnīgam aizliegumam, ir iespējamas ne vien azartspēļu ietekmes rezultātā, bet, piemēram, arī no alkoholisko dzērienu lietošanas. Tajā pašā laikā normatīvie akti nepieļauj alkoholisko dzērienu tirdzniecības aizliegumu, bet gan noteic tirdzniecības ierobežojumus (skat., piemēram, Alkoholisko dzērienu aprites likuma 6. pantu). Ievērojot iepriekš minēto, secinu, ka pašvaldības paustais arguments, ka iespējamās negatīvās sekas ir pietiekams pamatojums, lai noteiktu azartspēļu organizēšanas aizliegumu visā pašvaldības administratīvajā teritorijā, nav samērīgs un nav pilnīgs un precīzs. Atkārtoti norādu, ka pašvaldības arguments par azartspēļu negatīvo ietekmi netiek pamatots nedz ar datiem par iepriekšējos periodos fiksētiem notikumiem, kas apstiprina azartspēļu negatīvo seku iestāšanos, nedz ar citu informāciju, kas norāda, ka pašvaldības teritorijā ir vērojama augsta azartspēļu negatīvā ietekme. Tāpat šā rīkojuma 2.2. apakšpunktā vērsu uzmanību, ka pašvaldības sniegtais pamatojums ir nesamērīgs attiecībā pret komersantiem, jo pašvaldība nav meklējusi iespējamos risinājumus, lai līdzsvarotu sabiedrības intereses ar komersantu interesēm.

[2.4] Pašvaldība 2021. gada 3. novembra domes sēdes lēmumā Nr. 25 ir atsaukusies uz Tieslietu ministrijas 2021. gada 20. oktobra vēstuli "Par normatīvo aktu interpretāciju", kurā pausts Tieslietu ministrijas viedoklis, ka ministrija, sniedzot atzinumu pašvaldības domei, ir nekorekti interpretējusi likuma 41. panta otrās daļas 11. punktu un 42. panta desmito daļu un pašvaldības domes pieņemtie saistošie noteikumi Nr. 22/2021 nepārsniedz pašvaldībai likumā doto pilnvarojumu. Vēršu uzmanību, ka Tieslietu ministrija ir vadošā valsts pārvaldes iestāde tieslietu nozarēs [..], kas tostarp izstrādā, organizē un koordinē politiku tiesību sistēmā, tajā skaitā administratīvo tiesību, civiltiesību, komerctiesību [..] jomā⁸. Vadošā valsts pārvaldes iestāde finanšu nozarē, kas ietver [..] azartspēļu un izložu organizēšanas politiku [..], ir Finanšu ministrija.⁹ Savukārt atzinumus par pašvaldības saistošajiem noteikumiem ir tiesīga sniegt ministrija¹⁰, kuras kompetencē ir pārraudzīt pašvaldību darbības likumību, kā arī pašvaldībām likumos un citos normatīvajos aktos noteikto uzdevumu izpildi¹¹. Tādējādi Tieslietu ministrijas 2021. gada 20. oktobra vēstule "Par normatīvo aktu interpretāciju" uzskatāma par neoficiālu iestādes viedokli, kas nerada tiesiskas sekas.

[2.5] Arī aplūkojot tiesas spriedumus, uz ko pašvaldība ir atsaukusies 2021. gada 3. novembra domes sēdes lēmumā Nr. 25, ir secināms, ka tiesa savos spriedumos ir paudusi viedokli, ka kompetence izšķirt jautājumu, kuros gadījumos šis komercdarbības veids ir atļaujams konkrētā vietā un kuros nav, ir nodota tieši pašvaldībām, tomēr vienlaikus nevienā no spriedumiem tiesa nav konstatējusi, ka pašvaldībai ir kompetence izšķirt jautājumu, kuros gadījumos šis komercdarbības veids ir aizliedzams visā pašvaldības administratīvajā teritorijā. Piemēram, tiesa ir paudusi viedokli, ka likumdevējs pašvaldībām piešķīris tiesības izvērtēt iedzīvotāju interešu iespējamo aizskārumu, ņemot vērā vietējos apstākļus. Tomēr, pieņemot individuālo lēmumu, tām jāņem vērā leģitīmais mērķis ierobežojumu noteikšanai (kas tieši noteikts likuma 2. panta pirmajā daļā un netieši izriet no tiem ierobežojumiem, kas skaidri noteikti likuma 41. panta otrajā daļa). No likuma 42. panta sestās daļas formulējuma izriet, ka ierobežojoša lēmuma apsvērumiem ir jābūt konkrētās vietas apstākļos pietiekami precīzi pamatotiem, nevis vispārīgiem. Pašvaldībai arī jāņem vērā, ka no likuma mērķa (komersanta intereses, no vienas puses, un iedzīvotāju intereses, no otras puses) neizriet likumdevēja griba azartspēļu pakalpojumus vispār izskaust¹². Tādēļ, lai arī pašvaldību kompetenci reglamentējošā norma tiešā tekstā to neparedz, pašvaldībai, aizliedzot azartspēļu organizēšanu konkrētā vietā, šo jautājumu jāaplūko plašāk, nepieciešamības gadījumā personai norādot uz iespējamām vietām, kurās sabiedrības interešu būtiska aizskāruma riska nav (vai tas ir mazāks) un azartspēļu organizēšana ir iespējama¹³. Vienlaikus, izvērtējot pašvaldības atsauci uz tiesas spriedumu, kurā tiesa atzina, ka likumdevējs ir noteicis pašvaldībām kompetenci izšķirt jautājumu, kuros gadījumos šis komercdarbības veids ir atļaujams konkrētā vietā un kuros nav, secinu, ka tiesa tajā pašā spriedumā arī norādīja, ka šī pašvaldības kompetence izpaužas tādējādi, ka likumdevējs ir pieļāvis, ka attiecīgo pakalpojumu vietu skaits var tikt būtiski samazināts un izvietojums pārstrukturēts atbilstoši sabiedrības interesēm.¹⁴ Ņemot vērā minēto, secinu, ka pamatot azartspēļu organizēšanas aizliegumu ar likumdevēja piešķirto kompetenci pašvaldībām izšķirt jautājumu, kuros gadījumos šis komercdarbības veids ir atļaujams konkrētā vietā un kuros nav, nav tiesiski, jo, kā iepriekš minēts, pašvaldība to interpretē paplašināti un piemēro atrauti no citām tiesas paustajām atziņām, tostarp atrauti no likuma mērķa, kas neparedz azartspēļu pakalpojumu vispār izskaust.

[3]

Ministrijas 2021. gada 7. oktobra atzinumā Nr. 1-18/817 bija norādīts, ka, paredzot noteiktas vietas vai teritorijas, kurās pašvaldība aizliedz azartspēļu organizēšanu, šāds aizliegums ir savstarpēji jāsaskaņo visos pašvaldības normatīvajos aktos. Minētais attiecas uz situāciju, kad pašvaldībā ir spēkā esošs teritorijas plānojums, kurā noteikti teritorijas izmantošanas veidi (zonējums), tostarp teritorijas, kuru izmantošanas veids pieļauj azartspēļu organizēšanas vietu atvēršanu. Šādā gadījumā nebūtu pieļaujams, ka pašvaldība izdod saistošos noteikumus, kas ir pretrunā pašvaldības saistošajiem noteikumiem par teritorijas plānojumu.

Aplūkojot likuma 41. panta otrās daļas 11. punkta un 42. panta desmitās daļas pilnvarojumu un izmantojot gramatisko interpretācijas metodi, ir secināms, ka likumā noteiktais pilnvarojums nepārprotami norāda uz tiesībām noteikt vietas un teritorijas. Ministrija atzinumā iepriekš norādīja, ka, ja pašvaldība vēlas noteikt teritorijas, kurās azartspēļu organizēšana ir aizliegta, tad to pašvaldībai jāveic saistošajos noteikumos, kuri izdoti, pamatojoties uz Teritorijas attīstības plānošanas likumu (attiecīgas teritorijas ir jānoteic pašvaldības teritorijas plānošanas dokumentos (pašvaldības teritorijas plānojumā vai lokālplānojumā)). Savukārt, ja pašvaldība vēlas noteikt konkrētas vietas, kurās papildus likuma 41. panta otrajā daļā noteiktajām vietām ir aizliegta azartspēļu organizēšana, tad to pašvaldība var veikt, izdodot saistošos noteikumus, pamatojoties uz likuma "Par pašvaldībām" 43. panta pirmās daļas 13. punktu un likuma 42. panta desmitās daļas pamata. Ministrija piekrīt, ka pašvaldībai ir tiesības izdot saistošos noteikumus kārtībā, kādā pašvaldība izdeva saistošos noteikumus Nr. 22/2021, ja tajos tiek noteiktas konkrētas vietas, kurās pašvaldība ierobežo vai aizliedz azartspēļu organizēšanu, bet ministrija nepiekrīt, ka vienos un tajos pašos saistošajos noteikumos tiek paredzētas arī teritorijas. Saskaņā ar Teritorijas attīstības plānošanas likuma 25. panta pirmo daļu vietējās pašvaldības teritorijas plānojumu un lokālplānojumu apstiprina ar pašvaldības saistošajiem noteikumiem. Likumsakarīgi gadījumos, kad pašvaldības vēlas mainīt, grozīt vai noteikt teritoriju izmantošanas veidu (zonējumu), tas jāveic, izdodot saistošos noteikumus par teritorijas plānojuma vai lokālplānojuma apstiprināšanu, jo, citējot tiesas pausto atziņu, spēļu zāles darbība teritorijā, kur to liedz teritorijas plānojums, būtu pamats pašvaldībai rīkoties.

Ministrija pamatoti izteica iebildumu un norādīja, ka saistošie noteikumi Nr. 22/2021 ir izdoti, pārkāpjot pašvaldībai dotā pilnvarojuma apjomu attiecībā uz vietu noteikšanu, kurās azartspēļu organizēšana ir aizliegta, jo ar saistošajiem noteikumiem Nr. 22/2021 netika noteiktas vietas, bet gan noteikts absolūts aizliegums organizēt azartspēles visā pašvaldības administratīvajā teritorijā.

Vienlaikus ministrija pamatoti izteica iebildumu par kārtību, kādā pašvaldība paredzēja noteikt teritorijas, kurās azartspēļu organizēšana ir aizliegta, norādot, ka nav ievērota saistošo noteikumu izstrādāšanas kārtība attiecībā uz teritoriju noteikšanu, jo nav izstrādāti grozījumi esošajā teritorijas plānojumā vai jauns pašvaldības teritorijas plānojums, vai lokālplānojums. Tiesa ir paudusi viedokli, ka grozījumi teritorijas plānojumā neapšaubāmi radīs tiesisko noteiktību par to, kā pašvaldības teritorijā tiek izsniegtas azartspēļu vietu atvēršanas un organizēšanas atļaujas, proti, kurās vietās pašvaldība paredz saglabāt un/vai izvietot jaunas azartspēļu vietas, bet kurās vietās azartspēļu vietu izvietošana turpmāk netiks atļauta (un jau izsniegtās atļaujas atceltas). Taču jāņem vērā, ka arī šajā procesā pašvaldība nevar rīkoties patvaļīgi. Pašvaldības pamatojumam ir jābūt konkrētās vietas apstākļos pietiekami precīzi pamatotiem, nevis vispārīgiem. Proti, lai ievērotu vienlīdzīgas attieksmes principu, azartspēļu izsniegšanas sistēmai ir jābūt pamatotai ar nediskriminējošiem un iepriekš zināmiem objektīviem kritērijiem, lai nodrošinātu, ka iestāžu rīcības brīvības izmantošana tiek ierobežota tādā veidā, lai tā netiktu izmantota patvaļīgi.¹⁵

Latvijas Republikas Satversmes tiesa ir norādījusi, ka normatīvie akti pašvaldībai piešķir plašu rīcības brīvību (diskrecionāro varu) teritorijas plānojuma satura noteikšanā. Tomēr pašvaldībai piešķirtā rīcības brīvība nav neierobežota. Šī rīcības brīvība tiesiski var tikt izmantota vienīgi tās ārējo robežu ietvaros. Par vadlīnijām rīcības brīvības izmantošanai teritorijas plānošanas jomā ir uzskatāmi teritorijas plānošanas principi un vispārējie tiesību principi¹⁶.

Teritorijas attīstības plānošanas likuma 3. pants noteic, ka teritorijas attīstības plānošanā ievēro principus, tostarp integrētas pieejas un savstarpējās saskaņotības principu, kas nozīmē, ka ekonomiskie, kultūras, sociālie un vides aspekti tiek saskaņoti, atsevišķu nozaru intereses tiek koordinētas. Teritorijas attīstības plānošanas likumā noteiktais nepārtrauktības princips nosaka, ka teritorijas attīstību plāno nepārtraukti, elastīgi un cikliski, uzraugot šo procesu un izvērtējot jaunāko informāciju, zināšanas, vajadzības un iespējamos risinājumus. Teritorijas, kurās pašvaldība ierobežo azartspēles, nosakāmas pēc šā paša principa teritorijas plānošanas procesā, izvērtējot jaunāko informāciju un zināšanas, kā arī jaunākos teritorijas attīstības plānošanas dokumentus – jo īpaši ilgtspējīgas attīstības stratēģijās paredzēto, kas ir ilgtermiņa teritorijas attīstības plānošanas dokuments, kurā noteikts plānošanas reģiona vai vietējās pašvaldības ilgtermiņa attīstības redzējums, mērķi, prioritātes un telpiskās attīstības perspektīva.

Pašvaldībai ir pienākums ar teritorijas plānojumu kā vienu no plānošanas politikas īstenošanas instrumentiem noteikt teritorijas turpmāko attīstību un saskaņot dažādas, reizēm pat pretējas intereses. Tādējādi teritorijas plānojuma mērķis ir nodrošināt gan ekonomisko attīstību, gan sociālo un kultūras interešu īstenošanu, kā arī vides aizsardzību. Interešu līdzsvarošanu nodrošina teritorijas plānojuma izstrāde atbilstoši normatīvo aktu prasībām. Interešu saskaņošana ir īpaši svarīga, nosakot teritorijas plānoto (atļauto) izmantošanu noteiktās teritorijas daļās. Teritorijas plānojuma saturs nosakāms, ņemot vērā pašvaldības rīcības brīvības ārējās robežas un teritorijas plānojuma uzdevumu nodrošināt līdzsvarotu ekonomisko, vides, sociālo un arī kultūras interešu īstenošanu.¹⁷ Ārpus teritorijas attīstības plānošanas sistēmas ar teritorijas attīstības plānošanu saistītus lēmumus nepieņem.

[4]

[4.1] Likuma "Par pašvaldībām" 41. panta pirmajā daļā noteikts, ka pašvaldības dome pieņem:

1) ārējos normatīvos aktus (saistošie noteikumi);

2) iekšējos normatīvos aktus (noteikumi, nolikumi, instrukcijas);

3) individuālos aktus (administratīvie akti un citi pārvaldes lēmumi);

4) citus lēmumus.

Savukārt minētā panta otrā daļa noteic, ka pašvaldības lēmumiem jāatbilst Satversmei, šim likumam un citiem likumiem, kā arī Ministru kabineta noteikumiem. Tādējādi minētais regulējums atzīstams par izsmeļošu, ņemot vērā pašvaldības demokrātiskās leģitimācijas un kompetences apjomu, kā arī valsts un pašvaldības padotības attiecību no Satversmes 58. panta regulējuma satura. Līdz ar to pilnīgi visiem pašvaldības pieņemtiem normatīvajiem aktiem un citiem lēmumiem ir jāatbilst Satversmei un augstāka juridiskā spēka normatīvajiem aktiem.

[4.2] Valsts pārvaldes iekārtas likuma 6. pantā noteikts, ka valsts pārvalde ir organizēta vienotā hierarhiskā sistēmā. Neviena iestāde vai pārvaldes amatpersona nevar atrasties ārpus šīs sistēmas. Valsts pārvaldes iekārtas likuma 8. panta pirmajā daļā noteikts, ka atvasinātu publisku personu institucionālās padotības formu un saturu nosaka likums, ar kuru vai uz kura pamata attiecīgā atvasinātā publiskā persona izveidota. Ja likumā nav noteikts citādi, attiecīgā atvasinātā publiskā persona atrodas Ministru kabineta pārraudzībā. Likuma "Par pašvaldībām" 5. panta piektajā daļā noteikts, ka pašvaldību darbību šā likuma ietvaros pārrauga ministrija. Tādējādi, uzlūkojot likuma "Par pašvaldībām" 5. panta piektās daļas tiesisko regulējumu kopsakarā ar šā likuma 41. panta otrajā daļā noteikto, ir identificējams pašvaldību kontroles mehānisms pār tās pieņemto lēmumu un normatīvo aktu atbilstību Satversmei un augstāka juridiskā spēka normatīvajiem aktiem. Šā likuma 5. pantā ietvertā ziņošanas pienākuma atruna neizslēdz vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministra tiesības īstenot pašvaldību darbības tiesiskuma kontroli un iejaukšanās instrumentus tās nodrošināšanai ex officio (bez ārēja iesnieguma).

[4.3] Viens no likumā "Par pašvaldībām" reglamentētajiem pārraudzības instrumentiem ir noteikts šā likuma 49. pantā, proti, nelikumīgu domes izdoto saistošo noteikumu vai citu normatīvo aktu vai to atsevišķu punktu darbību, izņemot šā likuma 47. panta kārtībā pieņemto lēmumu darbību, ar motivētu rīkojumu aptur vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrs. Ievērojot minēto, ministram ir tiesības apturēt pašvaldības saistošo noteikumu un iekšējo normatīvo aktu normas¹⁸. Likums "Par pašvaldībām" tieši nosaka pašvaldību institucionālās padotības saturu. Pašvaldības atbilstoši Valsts pārvaldes iekārtas likuma 8. panta ceturtajai daļai un likuma "Par pašvaldībām" 5. panta piektajai daļai atrodas ministrijas institucionālā pārraudzībā. Tādējādi likumā "Par pašvaldībām" noteiktā pašvaldību darbības tiesiskuma nodrošināšanas instrumenta izmantošana ietilpst ministrijas īstenotās pašvaldību institucionālās pārraudzības saturā.¹⁹

[4.4] Ikvienam ierobežojumam jāatbilst no tiesiskas valsts atvasinātam samērīguma principam, ko tiesību teorijā apzīmē arī kā patvaļas un nesamērīguma aizliegumu. Samērīguma princips prasa, lai valsts izvirzītais mērķis un personai uzliktais ierobežojums būtu savstarpēji saskaņoti pēc to vērtības, pakāpes, nozīmīguma, svarīguma, kvalitātes un intensitātes. Samērīguma princips noteic, ka tad, ja publiskā vara ierobežo personas tiesības un likumiskās intereses, ir jāievēro saprātīgs līdzsvars starp personas un valsts vai sabiedrības interesēm.²⁰

Vērtējot pārraudzības instrumenta izmantošanas proporcionalitāti, intensitāti un samērīgumu, jānorāda, ka Eiropas vietējo pašvaldību hartas 8. panta pirmajā daļā ir noteikts, ka jebkuru administratīvo pārraudzību pār vietējo varu darbību var veikt tikai saskaņā ar tādām procedūrām un tādos gadījumos, kuri ir noteikti konstitūcijā vai likumā. No šā panta otrās daļas izriet, ka jebkura administratīvā pārraudzība pār vietējo varu darbību parasti tiek virzīta uz to, lai nodrošinātu to atbilstību likumam un konstitucionāliem principiem.²¹

Konkrētajā gadījumā vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrs izdod šo rīkojumu, lai nodrošinātu saistošo noteikumu atbilstību normatīvajiem aktiem ar augstāku juridisko spēku.

Pamatojoties uz iepriekšminētajiem apsvērumiem, Valsts pārvaldes iekārtas likuma 6. pantu, 7. panta pirmo, otro un piekto daļu, 8. panta pirmo un ceturto daļu, 10. panta pirmo un vienpadsmito daļu un likuma "Par pašvaldībām" 5. panta pirmo un piekto daļu, 41. panta otro daļu un 49. panta pirmo daļu, nolemju apturēt saistošo noteikumu Nr. 22/2021 darbību.

Rīkojumu publicēt oficiālajā izdevumā "Latvijas Vēstnesis" un nosūtīt Ķekavas novada domes priekšsēdētājam.

Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrs A. T. Plešs