Satversmes tiesas tiesneša atsevišķās domas
Satversmes tiesas tiesneses Inetas Ziemeles atsevišķās domas
lietā Nr.2015-05-03 "Par Ministru kabineta 2010.gada 16.marta noteikumu Nr.262
"Noteikumi par elektroenerģijas ražošanu, izmantojot atjaunojamos
energoresursus, un cenu noteikšanas kārtību" 100.punkta atbilstību Latvijas
Republikas Satversmes 64.pantam"
1. Pieteikuma iesniedzējs – Augstākās tiesas Administratīvo lietu
departaments – lūdza atzīt Ministru kabineta 2010. gada 16. marta noteikumu Nr.
262 "Noteikumi par elektroenerģijas ražošanu, izmantojot atjaunojamos
energoresursus, un cenu noteikšanas kārtību" 100. punktu (turpmāk – apstrīdētā
norma) par neatbilstošu Latvijas Republikas Satversmes (turpmāk – Satversme) 64. pantam.
2. Apstrīdētā norma noteic: "No 2011. gada 26. maija līdz 2016. gada 1.
janvārim ministrija neorganizē konkursus par tiesību iegūšanu pārdot biomasas,
biogāzes, saules vai vēja elektrostacijās saražoto elektroenerģiju obligātā
iepirkuma ietvaros, un ražotājs nevar kvalificēties elektroenerģijas pārdošanai
obligātā iepirkuma ietvaros un tiesību iegūšanai saņemt garantētu maksu par uzstādīto elektrisko jaudu."
3. Augstākās tiesas tiesvedībā esot lieta, kas ierosināta pēc personas
pieteikuma par labvēlīga administratīvā akta izdošanu, jo personai jau bijušas
piešķirtas tiesības pārdot hidroelektrostacijā saražoto elektroenerģiju obligātā
iepirkuma ietvaros, bet Ekonomikas ministrija, pamatojoties uz apstrīdēto normu,
noraidījusi personas lūgumu palielināt obligātā iepirkuma ietvaros pārdodamās
elektroenerģijas apjomu. Augstākās tiesas Administratīvo lietu departaments
uzskata, ka Ministru kabinetam nebija likumā noteikta pilnvarojuma apturēt
atbalsta mehānisma piemērošanu. Elektroenerģijas tirgus likuma 29. panta
ceturtajā daļā lietots jēdziens "kārtība". Šis jēdziens norādot uz pilnvarām
noteikt to, kā īstenojamas elektroenerģijas ražotāju tiesības valsts obligātā
iepirkuma ietvaros. Savukārt tādā gadījumā, ja likumdevējs vēlētos mainīt savu
politiku, atceļot vai ierobežojot valsts atbalstu, likumdevēja pienākums būtu
noteikt, cik ilgi darbojas iepriekšējais regulējums, kāds būs jaunais regulējums un kad tas sāks darboties.
4. Lai gan praktisku apsvērumu dēļ tiesas spriedumu varu saprast,
tomēr nevaru piekrist tajā ietvertajiem juridiskajiem argumentiem un
secinājumiem. Respektīvi, ir saprotams Ekonomikas ministrijas sniegtais
skaidrojums, ka obligātā iepirkuma komponentes (turpmāk – OIK) palielināšanās
varētu nesamērīgi ietekmēt elektroenerģijas cenu un to sadārdzināt
galapatērētājam. Neapšaubāmi, ņemot vērā šādu informāciju un to apstiprinošos
datus, valsts pieeja bija jāmaina. Tomēr izmaiņas ir jāievieš atbilstoši
Satversmei. Šīs lietas ietvaros ir būtiski nošķirt izpratni par problēmas
risinājumu pēc būtības no šā risinājuma izvērtēšanas atbilstoši Satversmei.
5. Spriedumam ir principiāla nozīme, jo tas priekšplānā izvirza
jautājumu par Saeimas kompetenci un tās īstenošanu parlamentārā valstī. Manuprāt,
īpaši tādās tiesiskās situācijās, kuras skar likumdevēja un valdības kompetences
robežas un kurās pirmšķietami ir pieejami tiesiski korekti argumenti divu
pretēju viedokļu pamatošanai, būtu svarīgi atcerēties Saeimas, tas ir,
likumdevēja, leģitimācijas pakāpi. Parlamentārā demokrātijā demokrātiski tieši
leģitimēts ir tikai parlaments, bet izpildvara ir atvasināta no likumdevēja
varas. Tā kā likumdevēja varai ir augstāka demokrātiskās leģitimācijas pakāpe,
tad, nosakot valsts varas atzaru balansu, likumdevēja varai pienākas zināma
virsvadība pār izpildvaru (sk. Konstitucionālo tiesību komisijas atzinumu
"Par Saeimas apstiprinājuma nepieciešamību liela apjoma aizņēmumu saņemšanai".
Grām. Valsts prezidenta Konstitucionālo tiesību komisija. Viedokļi: 2008-2011.,
Rīga: Latvijas Vēstnesis, 2011., 54. lpp.).
6. Satversmes tiesa savā judikatūrā ir konsekventi norādījusi uz
likumdevēja lomu un atbildību likumdošanas funkcijas īstenošanā. Tiesa ir
atzinusi, ka valsts varas efektīvākas īstenošanas labad ir pieļaujama atkāpe no
prasības, ka likumdevējam visi jautājumi pilnībā jāizšķir pašam, tomēr
"likumdevējam ir skaidri jānorāda, kādus jautājumus un kādā veidā Ministru
kabinets ir tiesīgs noregulēt" (sk. Satversmes tiesas 2005. gada 21. novembra
sprieduma lietā Nr. 2005-03-0306 10. punktu). Satversmes tiesa ir
norādījusi: "Pārvaldes kārtībā izdotie Ministru kabineta noteikumi nevar ietvert
tiesību normas, kas bez likumdevēja pilnvarojuma veidotu jaunas tiesiskās
attiecības un ierobežotu pamattiesības" (sk. Satversmes tiesas 2007. gada 9.
oktobra sprieduma lietā Nr. 2007-04-03 16. punktu). Būtiska ir Satversmes
tiesas atziņa citā iepriekš izskatītā lietā, kurā tā skaidroja, ka regulējumam,
kuru Ministru kabinets izstrādā, pamatojoties uz likumu, ir jāsasniedz tāds pats
mērķis, kādu likumdevējs vēlējies sasniegt, pieņemot attiecīgo likumu (sk.
Satversmes tiesas 2011. gada 11. janvāra sprieduma lietā Nr. 2010-40-03 9.
punktu). Minētajā lietā Satversmes tiesa arī uzsvēra likumdevēja,
respektīvi, parlamentārās kontroles nozīmi, kura gadījumā, kad tiek pieļauta
atkāpe no prasības, ka likumdevējam visi jautājumi pilnībā jāizšķir pašam, ir
nepieciešamais varas dalīšanas principa un tiesiskas valsts principa ievērošanas
garants. Satversmes tiesa norādīja: "Likumdevējam ar parlamentārās kontroles
starpniecību vai citiem tā rīcībā esošiem tiesiskajiem līdzekļiem ir jāgādā, lai
pilnvarojums tiktu izpildīts atbilstoši Satversmei, kā arī lietderības un
saprātīguma apsvērumiem" (sk. Satversmes tiesas 2011. gada 11. janvāra
sprieduma lietā Nr. 2010-40-03 10.3. punktu).
7. Satversmes tiesa savā sākotnējā praksē noteica samērā stingras
pieļaujamā pilnvarojuma robežas. Šī prakse ir attīstījusies. Tādējādi šobrīd
būtu jāvadās no šādas Satversmes tiesas atziņas: "Ar likumdevēja pilnvarojumu
izpildvarai jāsaprot ne tikai viena konkrēta, lakoniska tiesību norma, bet paša
likuma būtība un mērķi" (sk. Satversmes tiesas 2011. gada
11. janvāra sprieduma lietā Nr. 2010-40-03 10.4. punktu). Izskatāmās
lietas kontekstā vērts pievērst uzmanību arī Satversmes tiesas lietai Nr.
2010-57-03 "Par Ministru kabineta 2009. gada 2. jūnija noteikumu Nr. 511
"Grozījumi Ministru kabineta 2004. gada 24. augusta noteikumos Nr. 740
"Noteikumi par stipendijām"" 1.1. punkta atbilstību Latvijas Republikas
Satversmes 91. un 112. pantam" (turpmāk – Stipendiju lieta), kurā tiesa noteica,
ka Ministru kabinetam gan primāri ir tiesības regulēt attiecīgā jautājuma
procesuālo pusi, bet "tas neizslēdz Ministru kabineta tiesības pieņemt materiāla
rakstura normas, ciktāl netiek pārkāpts attiecīgais pilnvarojums. Tomēr Ministru
kabineta noteikumos nevar būt iekļautas tādas materiālas tiesību normas, kas
veidotu no pilnvarojošā likuma būtiski atšķirīgas tiesiskās attiecības" (sk.
Satversmes tiesas 2011. gada 6. maija sprieduma lietā Nr. 2010-57-03 13.3.
punktu). Stipendiju lietā tiesa konstatēja, ka Ministru kabinets ir ieviesis
jaunus stipendiju piešķiršanas kritērijus, proti, apstrīdētā norma bija jauna
materiāla norma, "kuras tiesiskā regulējuma mērķis nav atvasināms" no likumā
piešķirtā deleģējuma (sk. turpat, 13.6. punktu).
8. Sprieduma 13. punktā ar atsauci uz Ministru kabineta viedokli ir
norādīts: "Apstrīdētajā normā esot iekļauts jauns nosacījums, saskaņā ar kuru
elektroenerģijas ražotāji noteiktu laiku nevar iegūt tiesības pārdot saražoto
elektroenerģiju obligātā iepirkuma ietvaros." Vadoties pēc Satversmes tiesas
līdzšinējās prakses, būtu jāatzīst, ka Ministru kabineta skaidrojums par to, ka
ieviests jauns nosacījums, ir pamats īpaši nopietnai pilnvarojuma izvērtēšanai.
Stipendiju lietā Satversmes tiesa uzsvēra, ka Ministru kabinets nevar veidot
jaunas tiesiskās attiecības. Tātad šajā lietā Satversmes tiesai bija jāvērtē,
vai līdz ar minētā jaunā nosacījuma ieviešanu rodas jaunas tiesiskās attiecības. Šāds vērtējums spriedumā nav sniegts.
9. Satversmes tiesa, manuprāt, mainīja savu līdzšinējo praksi, nolemjot,
ka vērtēs ne tikai pilnvarojuma normu atbilstoši paša likuma būtībai un mērķim,
bet "attiecīgās jomas un dažkārt arī ar to saistīto jomu regulējumu kopumā", jo
"izpildvarai [..] jārīkojas tiesību sistēmas ietvaros" (sprieduma 13.3.
punkts). Šeit netiks vērtētas šāda pagrieziena iespējamās tālākās sekas, jo
turpinājumā tiesa atgriežas pie Elektroenerģijas tirgus likuma, tomēr
acīmredzams ir tas, ka tiesai nāksies detalizētāk izskaidrot šīs rindkopas jēgu.
10. Var piekrist sprieduma 13.3. punktā ietvertajam secinājumam, ka
Elektroenerģijas tirgus likumam ir vismaz divi mērķi, proti, nodrošināt
elektroenerģijas piegādi par pamatotām cenām un veicināt elektroenerģijas
ražošanu, izmantojot atjaunojamos energoresursus. Tomēr sprieduma 13.4. punktā
tiesa atklāj, ka Ministru kabineta apsvērumi, uz kuru pamata apstrīdētā norma
tika pieņemta, ir saistīti tikai ar vienu no likuma mērķiem, proti, mērķi
nodrošināt elektroenerģijas piegādi par pamatotām cenām. Neatbildēts paliek
jautājums – kā būs ar otro likuma mērķi. Tieši šo, tas ir, otro, mērķi savā
pieteikumā uzsvēris Augstākās tiesas Administratīvo lietu departaments. Līdz ar
to un arī no taisnīga tiesas procesa viedokļa Satversmes tiesai bija jāatbild
gan uz jautājumu par minēto likuma mērķi, gan uz jautājumu par jauna uz
elektroenerģijas ražotājiem attiecināta nosacījuma ieviešanu. Nepārliecina
sprieduma 14. punktā ietvertais arguments par to, ka Ministru kabinetam bijis
nepieciešams ātri reaģēt uz cenu pieaugumu, jo no lietas apstākļiem izriet, ka
apstrīdētā norma pirmo reizi tika grozīta jau 2011. gadā, kad arī tika ieviests
tā sauktais jaunais nosacījums par konkursa neorganizēšanu un elektroenerģijas
ražotājiem paredzētā valsts atbalsta apturēšanu uz noteiktu laiku.
11. Jāatzīmē arī Saeimas kā lietā pieaicinātās personas viedoklis. Saeima
uzskata, ka devusi Ministru kabinetam atbilstošu un "plašu" pilnvarojumu,
paredzot, ka tas noteiks obligātā iepirkuma apjomu. Tātad pēc tam, kad zināms
iepirkuma apjoms būtu sasniegts, Ministru kabinetam būtu tiesības apturēt
elektroenerģijas iepirkumu obligātā iepirkuma ietvaros. Arī Saeima darbojas
tiesību sistēmas ietvaros. Attiecībā uz Saeimas un Ministru kabineta kompetenču
robežām jāpatur prātā tas, ka jomā, kuru Saeima ir regulējusi, Ministru kabinets
var darboties tikai tiktāl, lai attiecīgo likumu īstenotu dzīvē atbilstoši
iepriekš minētajiem Satversmes tiesas noteiktajiem principiem. No Saeimas
viedokļa nav gūstama pārliecība par to, ka apstrīdētās normas mērķis bija
obligātā iepirkuma apjoma ierobežošana. No lietas materiāliem izriet, ka 2013.
gadā ir pieaudzis to komersantu skaits, no kuriem iepirkta elektroenerģija (sprieduma 9.3. punkts).
12. Jāpiekrīt tiesas secinājumam, ka "Saeimai saglabājas pienākums lemt
par ražotāju tiesībām kvalificēties saražotās elektroenerģijas pārdošanai
obligātā iepirkuma ietvaros" (sprieduma 14. punkts). Pašreizējā situācija
ir pretrunā ar tiesiskās noteiktības principu, kas prasa, lai valsts institūciju
kompetence būtu skaidra un acīmredzama. Apstrīdētās normas pieņemšana, lai gan,
vadoties vismaz pēc viena no Elektroenerģijas tirgus likuma mērķiem, ir
saprotama, tomēr rada tiesisko nenoteiktību un neatbilst Satversmes 64. pantam.
Saeimai ir pienākums šo situāciju sakārtot atbilstoši savai kompetencei un
Satversmes principiem.
Ineta Ziemele
Rīgā 2015. gada 28. oktobrī
