Satversmes tiesas spriedums

Par Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likuma pielikuma 26.18., 26.23. un 26.24. apakšpunkta, kā arī 2024. gada 13. jūnija likuma "Grozījumi Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likumā" 2. panta, ciktāl ar to izslēgts pielikuma 43. punkts, atbilstību Latvijas Republikas Satversmes 1. un 101. pantam

Spriedums
Latvijas Republikas vārdā
Rīgā 2026. gada 30. aprīlī
lietā Nr. 2025-04-01

Satversmes tiesa šādā sastāvā: tiesas sēdes priekšsēdētāja Irēna Kucina, tiesneši Anita Rodiņa, Jautrīte Briede, Veronika Krūmiņa, Mārtiņš Mits un Juris Juriss,

pēc divdesmit 14. Saeimas deputātu – Česlava Batņas, Artūra Butāna, Jurģa Klotiņa, Kristapa Krištopana, Māra Kučinska, Andra Kulberga, Ingmāra Līdakas, Lindas Matisones, Viktorijas Pleškānes, Naura Puntuļa, Edgara Putras, Māra Sprindžuka, Didža Šmita, Edvīna Šnores, Edgara Tavara, Edmunda Teirumnieka, Jura Viļuma, Jāņa Vitenberga, Aivas Vīksnas un Edmunda Zivtiņa – pieteikuma,

pamatojoties uz Latvijas Republikas Satversmes 85. pantu un Satversmes tiesas likuma 16. panta 1. punktu, 17. panta pirmās daļas 3. punktu un 28.¹ pantu,

rakstveida procesā 2026. gada 31. marta tiesas sēdē izskatīja lietu

"Par Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likuma pielikuma 26.18., 26.23. un 26.24. apakšpunkta, kā arī 2024. gada 13. jūnija likuma "Grozījumi Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likumā" 2. panta, ciktāl ar to izslēgts pielikuma 43. punkts, atbilstību Latvijas Republikas Satversmes 1. un 101. pantam".

Konstatējošā daļa

1. Saeima 2020. gada 10. jūnijā pieņēma Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likumu (turpmāk – Administratīvo teritoriju likums), kas stājās spēkā 2020. gada 23. jūnijā. Atbilstoši šā likuma pielikuma "Administratīvās teritorijas, to administratīvie centri un teritoriālā iedalījuma vienības" (turpmāk – Administratīvo teritoriju likuma pielikums) 31.15., 31.29. un 31.30. apakšpunktam Murmastienes pagasts, Varakļānu pagasts un Varakļānu pilsēta (turpmāk visi kopā arī – Varakļānu novads) ietilpa Rēzeknes novadā.

Satversmes tiesa 2021. gada 28. maijā pieņēma spriedumu lietā Nr. 2020-43-0106 (turpmāk – spriedums lietā Nr. 2020-43-0106), ar kuru citstarp atzina Administratīvo teritoriju likuma pielikuma 31.15., 31.29. un 31.30. apakšpunktu par neatbilstošu Latvijas Republikas Satversmes (turpmāk – Satversme) 1. un 101. pantam.

Saeima 2021. gada 1. jūnijā pieņēma likumu "Grozījumi Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likumā", ar kura 2. pantu Administratīvo teritoriju likuma pielikums papildināts ar 43. punktu, nosakot, ka Murmastienes pagasts, Varakļānu pagasts un Varakļānu pilsēta ietilpst Varakļānu novadā. Savukārt ar 2024. gada 13. jūnija likuma "Grozījumi Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likumā" (turpmāk – Grozījumi Administratīvo teritoriju likumā) 2. pantu Administratīvo teritoriju likuma pielikuma 26. punkts izteikts jaunā redakcijā. Citstarp 26.18., 26.23. un 26.24. apakšpunktā noteikts, ka Murmastienes pagasts, Varakļānu pagasts un Varakļānu pilsēta ietilpst Madonas novadā, kā arī no pielikuma izslēgts 43. punkts, kas paredzēja, ka Murmastienes pagasts, Varakļānu pagasts un Varakļānu pilsēta ietilpst Varakļānu novadā.

2. Pieteikuma iesniedzējs – divdesmit 14. Saeimas deputāti (turpmāk – Pieteikuma iesniedzējs) – uzskata, ka Varakļānu novada iekļaušana Madonas novadā neatbilst Satversmes 1. un 101. pantam. Saeima, pieņemot Administratīvo teritoriju likuma pielikuma 26.18., 26.23. un 26.24. apakšpunktu, kā arī Grozījumu Administratīvo teritoriju likumā 2. pantu, ciktāl ar to no minētā pielikuma izslēgts 43. punkts (turpmāk – apstrīdētās normas), pārkāpusi pašvaldības, tiesiskuma un labas likumdošanas principus.

Labas likumdošanas princips pārkāpts, nevērtējot apstrīdēto normu atbilstību augstāka juridiska spēka tiesību normām, kā arī nesaskaņojot tās ar tiesību sistēmā jau pastāvošām normām. Proti, Latviešu vēsturisko zemju likuma (turpmāk – Vēsturisko zemju likums) 4. panta vienpadsmitā daļa noteic, ka, īstenojot administratīvi teritoriālo reformu (turpmāk arī – reforma), ir jāņem vērā vēsturisko zemju saskares līnijas. Varakļānu novads pieder Latgales vēsturiskajai zemei, savukārt Madonas novads gandrīz pilnībā ietilpst Vidzemes vēsturiskajā zemē. Pieņemot apstrīdētās normas, minētais likums nav apspriests, un atsauce uz to nav iekļauta Viedās administrācijas un reģionālās attīstības ministrijas (turpmāk arī – Ministrija) izstrādātā un Saeimai 2024. gada 23. aprīlī iesniegtā likumprojekta Nr. 572/Lp14 "Grozījumi Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likumā" (turpmāk – likumprojekts Nr. 572/Lp14) anotācijā. Tāpat apstrīdētās normas nav saskaņotas ar Saeimas vēlēšanu likuma 7. panta pirmajā daļā noteiktajiem vēlēšanu apgabaliem.

Likumdevējs nav padziļināti vērtējis apstrīdēto normu iespējamo neatbilstību Satversmes tiesas judikatūrai par administratīvi teritoriālo reformu un nav pamatojis apstrīdēto normu atbilstību tai. Proti, Saeimai bija jāvadās no reformas kritērijiem un jāapsver konkrētā administratīvi teritoriālā iedalījuma trūkumi un priekšrocības. Attiecībā uz Varakļānu novadu nav pārliecības, ka tā iekļaušana Madonas novadā ir labākais iespējamais risinājums. Turklāt liela nozīme tika piešķirta tieši iedzīvotāju viedoklim, lai gan tas nevar būt izšķirošais kritērijs.

Apstrīdētās normas nav pienācīgi pamatotas ar izskaidrojošiem pētījumiem. Madonas novada, kurā 2019. gadā tika paredzēts iekļaut arī Varakļānu novadu, pašvaldības profilā (izvērtējumā) izmantotie dati ir novecojuši. Savukārt iespēja iekļaut Varakļānu novadu Rēzeknes novadā 2019. gadā netika vērtēta. Tādējādi bija nepieciešams veikt aktuālu pētījumu par abiem iespējamiem administratīvā iedalījuma scenārijiem. Turklāt netika pienācīgi uzklausīti un vērtēti ieinteresēto personu viedokļi. Ja labas likumdošanas princips būtu ievērots, tad būtu pieņemts atšķirīgs lēmums par Varakļānu novadu un tas būtu pievienots Rēzeknes novadam vai Rēzeknes valstspilsētai.

Likumdevējs attiecībā uz apstrīdēto normu saturu ir rīkojies patvaļīgi. Kopš sprieduma lietā Nr. 2020-43-0106 Administratīvo teritoriju likumā ir mainīti novadu veidošanas kritēriji. Proti, novadā vairs nav obligāti jābūt valsts attīstības plānošanas dokumentos noteiktam reģionālās vai nacionālās nozīmes attīstības centram (turpmāk arī – attīstības centrs). Tātad attīstības centra neesība Rēzeknes novadā vairs nebija šķērslis Varakļānu novada iekļaušanai tajā. Līdz ar to atbilstoši pārējiem reformas kritērijiem no jauna bija jāvērtē, vai nebūtu lietderīgāk Varakļānu novadu pievienot Rēzeknes vai Madonas novadam.

Kopš 2021. gada 1. jūlija Vēsturisko zemju likuma 4. panta vienpadsmitajā daļā ir noteikts jauns administratīvi teritoriālā iedalījuma kritērijs, kuru likumdevējs nav ņēmis vērā, – latviešu vēsturisko zemju (turpmāk – vēsturiskās zemes) saskares līnijas. Vienas vēsturiskās zemes vērtību un tradīciju aizsardzības nodošana citai vēsturiskajai zemei piederīgai vietējai kopienai, kurai šīs vērtības un tradīcijas ir svešas, nav racionāls risinājums un apgrūtina ar minēto likumu saistīto pašvaldības funkciju izpildi. Likumdevējs nav vērtējis, vai Madonas novada pašvaldība spēs tai ar Vēsturisko zemju likumu uzliktos pienākumus izpildīt pienācīgi un efektīvi.

Iespēja veidot reformas mērķim un kritērijiem atbilstošu Varakļānu novadu, kurā bez Murmastienes pagasta, Varakļānu pagasta un Varakļānu pilsētas būtu apvienoti arī citi pagasti un pilsētas, nav vērtēta. Ar Varakļānu novada kā atsevišķas administratīvi teritoriālas vienības likvidēšanu tiek izbeigta tā publiski tiesiskā subjektība un līdz ar to ierobežots pašvaldības princips. Likumdevējs nav izpētījis arī to, vai Varakļānu novada apvienošana ar Rēzeknes novadu un, iespējams, Rēzeknes valstspilsētu nevarētu sniegt līdzīgus sociālekonomiskos ieguvumus kā Varakļānu novada iekļaušana Madonas novadā.

Aptauja, kurā piedalījās tikai 34 procenti Varakļānu novada balsstiesīgo iedzīvotāju, nevar aizstāt izskaidrojošu pētījumu. Līdz ar to likumdevējs nav vērtējis vietējās kopienas intereses un nav ievērojis tās demokrātiskās līdzdalības tiesības.

3. Institūcija, kas izdevusi apstrīdēto aktu, – Saeima – norāda, ka apstrīdētās normas atbilst Satversmes 1. un 101. pantam.

Apstrīdētās normas ir izstrādātas un pieņemtas pienācīgā procesuālā kārtībā. Likumdevējam ir plaša rīcības brīvība, lemjot par reformas tiesisko regulējumu. Tas attiecas arī uz apstrīdētajām normām, kas uzskatāmas par pabeigtas reformas ietvaros īstenotu korekciju, attiecībā uz Varakļānu novadu izpildot spriedumu lietā Nr. 2020-43-0106.

Apstrīdētās normas ir jāvērtē kopsakarā ar lēmumiem un tiesību normām, kas attiecas uz Varakļānu novadu, to pamatā esošajiem apsvērumiem, kā arī spriedumu lietā Nr. 2020-43-0106. Sākotnēji bija plānots Varakļānu novadu iekļaut Madonas novadā. Šī iecere bija balstīta uz Ministru kabineta konceptuālo ziņojumu un virkni informatīvo ziņojumu, kā arī vairākiem pētījumiem. No jaunveidojamās Madonas novada pašvaldības profila izriet, ka Varakļānu novada iekļaušana tajā bija balstīta sociālekonomiskos kritērijos un pētījumos un saskanēja ar publiskās apspriešanas rezultātiem, proti, iedzīvotāju pausto viedokli. Savukārt Administratīvo teritoriju likuma pieņemšanas gaitā atbalstu guva alternatīvs priekšlikums – iekļaut Varakļānu novadu jaunveidojamā Rēzeknes novadā, pamatojoties uz atšķirīgiem, proti, kultūrvēsturiskiem kritērijiem. Lai gan sākotnējā iecere netika īstenota, Administratīvo teritoriju likuma pieņemšanas gaitā iespēja Varakļānu novadu iekļaut Madonas novadā tika rūpīgi izvērtēta un pamatota.

Ņemot vērā spriedumā lietā Nr. 2020-43-0106 secināto, atzīstams, ka Varakļānu novada iekļaušana Rēzeknes novadā būtu pretrunā ar reformas mērķi un tās pamatā esošajiem sociālekonomiskajiem kritērijiem. Minētajiem kritērijiem neatbilstu arī Varakļānu novada kā patstāvīgas administratīvi teritoriālas vienības saglabāšana. Pieņemot apstrīdētās normas, likumdevējam nevajadzēja otrreiz vērtēt šos risinājumus. Līdz ar to Saeima izvērtēja apstrīdēto normu atbilstību Satversmes tiesas judikatūrai.

Pētījumi, sociālās ietekmes izvērtējums, risku novērtēšanas pasākumi var uzlabot likumdošanas kvalitāti, tomēr tie neveido no Satversmes izrietošu juridisku standartu, atbilstoši kuram ikvienu tiesību normu varētu uzskatīt par pienācīgā kārtībā pieņemtu likumu. Konstitucionālās kontroles ietvaros jāpārbauda vienīgi tas, vai likumdevējs ir balstījies uz objektīviem apsvērumiem.

Likumdevējs, pieņemot apstrīdētās normas, nav rīkojies patvaļīgi. Proti, apstrīdētās normas atbilst reformas mērķim un kritērijiem, kas kopš sprieduma lietā Nr. 2020-43-0106 pieņemšanas nav mainījušies. Reformas mērķis ir izveidot ekonomiski attīstīties spējīgas administratīvās teritorijas ar vietējām pašvaldībām, kas var nodrošināt tām likumos noteikto autonomo funkciju izpildi salīdzināmā kvalitātē un pieejamībā, sniedzot iedzīvotājiem kvalitatīvus pakalpojumus par samērīgām izmaksām. Ministrijas izstrādātā un Saeimai 2019. gada 21. oktobrī iesniegtā likumprojekta Nr. 462/Lp13 "Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likums" (turpmāk – likumprojekts Nr. 462/Lp13) anotācijā norādītie sociālekonomiskie novadu veidošanas kritēriji ir vērsti uz šā mērķa sasniegšanu. Atšķirībā no apsvērtā priekšlikuma par Varakļānu novada iekļaušanu Rēzeknes novadā apstrīdētās normas nodrošina tādu risinājumu, kas atbilst reformas mērķim un sociālekonomiskajiem kritērijiem un ir vienlīdzīgs pret visām pašvaldībām. Turklāt apstrīdētās normas atbilst arī Varakļānu novada iedzīvotāju viedoklim.

Satversme neparedz pašvaldības tiesības uz likumā noteiktās administratīvās teritorijas nemainību, kā arī tiesības reformas ietvaros pieprasīt konkrētu teritoriju. Pašvaldība var tikt apvienota ar citām pašvaldībām vai sadalīta mazākās pašvaldībās. Pašvaldības principu neskar mazāku vietējo pašvaldību apvienošana lielākā novadā, un no tā neizriet absolūta kādas konkrētas pašvaldības pastāvēšanas garantija. Ja ir ievēroti reformas kritēriji, tad pašvaldības iekļaušana konkrētā novadā ir likumdevēja politiska izšķiršanās.

Ar apstrīdēto normu pieņemšanu reformas kritēriji nav mainīti. Piecu tādu novadu pastāvēšana, kuros nav attīstības centra, ir izņēmums, kas nav attiecināms uz tādiem novadiem, kuros neietilpst valstspilsēta. Minētais regulējums neattiecas uz izskatāmo lietu. Tādējādi likumdevējs nav atteicies no tā reformas kritērija, ka novada teritorijā jābūt attīstības centram.

Apstrīdētās normas nav pretrunā ar Vēsturisko zemju likuma 4. panta vienpadsmito daļu. Administratīvo teritoriju likuma 3. panta otrā daļa paredz, ka pilsētu un pagastu piederību vēsturiskajām zemēm regulē atsevišķs likums. Šī norma uzsver, ka piederība vēsturiskajām zemēm nav saistāma ar reformas rezultātā izveidoto pašvaldību teritorijām un administratīvi teritoriālā iedalījuma robežām nav jāsakrīt ar vēsturisko zemju robežām. Reformas pamatā ir tāds administratīvi teritoriālais iedalījums, kas balstīts uz sociālekonomiskiem kritērijiem. Savukārt Vēsturisko zemju likuma pamatā ir nepieciešamība saglabāt kultūrvēsturisko mantojumu. Tādējādi Administratīvo teritoriju likums un Vēsturisko zemju likums ir vērsti uz atšķirīgu mērķu sasniegšanu. Tie nenonāk savstarpējā pretrunā, bet viens otru papildina. Turklāt Vēsturisko zemju likuma 4. panta vienpadsmitajā daļā lietotais formulējums "ir jāņem vērā vēsturisko zemju saskares līnijas" nozīmē likumdevēja rīcības brīvību, nevis pienākumu. Reformas ietvaros ir izveidoti arī citi tādi novadi, kas nepieder tai pašai vēsturiskajai zemei, kurai pieder tajos iekļautās administratīvās vienības. Vēsturisko zemju likumā dažādi pašvaldību uzdevumi un sadarbības pienākums ir noteikti tieši tādēļ, ka administratīvi teritoriālais iedalījums mēdz nesakrist ar vēsturisko zemju iedalījumu. Līdz ar to Vēsturisko zemju likuma 4. panta vienpadsmitā daļa nav uzskatāma par jaunu reformas principu.

Apstrīdētās normas nav pretrunā arī ar Saeimas vēlēšanu likuma 7. panta pirmo daļu. No šīs normas neizriet tas, ka Saeimas vēlēšanu apgabaliem būtu teritoriāli jāsakrīt ar vēsturiskajām zemēm. Turklāt Latvijas teritorija tiek iedalīta dažādos veidos atkarībā no attiecīgā iedalījuma mērķa. Piemēram, atbilstoši Reģionālās attīstības likumam pastāv arī plānošanas reģionu iedalījums un atbilstoši likumam "Par tiesu varu" – tiesu darbības teritoriju iedalījums. Līdz ar to teritoriālā vienība var vienlaikus atbilst vairākiem teritoriālā iedalījuma veidiem, starp kuriem nav pretrunu.

Likumdevējs, pieņemot apstrīdētās normas, ir ievērojis vietējās kopienas demokrātiskās līdzdalības tiesības. Varakļānu novada iedzīvotāji ir divreiz nobalsojuši par tā pievienošanu Madonas novadam. Tam, ka 2021. gada aptaujā piedalījās tikai 34 procenti no visiem balsstiesīgajiem novada iedzīvotājiem, nav nozīmes, jo panākt noteikta skaita personu dalību publiskajā apspriešanā nav iespējams. Būtisks ir aptaujas rezultāts, kas atspoguļo iedzīvotāju viedokli par Varakļānu novada iekļaušanu Madonas novadā. Turklāt šis iedzīvotāju viedoklis nav bijis galvenais faktors, ar ko pamatota likumdevēja izvēle par labu Madonas novadam, – apstrīdētās normas atbilst reformas mērķim un tā pamatā esošajiem sociālekonomiskajiem kritērijiem.

4. Pieaicinātā persona – Viedās administrācijas un reģionālās attīstības ministrija – norāda, ka apstrīdēto normu izstrāde tika balstīta uz tiem pašiem kritērijiem, kuri bija iekļauti likumprojekta Nr. 462/Lp13 6. pantā un anotācijā, kā arī Ministru kabineta 2019. gada 18. septembra rīkojumā Nr. 445 "Par konceptuālo ziņojumu "Par administratīvi teritoriālo iedalījumu"". Šajā ziņojumā ietvertais administratīvā iedalījuma projekts paredzēja Varakļānu novada iekļaušanu Madonas novadā. Reformas kritēriji ietvēra ģeogrāfisku vienotību, attīstības centra esību, teritorijas spēju nodrošināt ilgtspējīgu ekonomisko attīstību, autonomo funkciju izpildi, kā arī iespēju izveidot efektīvu sabiedrisko pakalpojumu tīklu un nodrošināt vidusskolai pietiekamu skolēnu skaitu. Šie kritēriji tika konsekventi piemēroti apstrīdēto normu izstrādē un joprojām ir spēkā.

Izstrādājot Grozījumus Administratīvo teritoriju likumā, tika ņemti vērā vairāki faktori. Pirmkārt, Varakļānu novadā netika panākta atbilstība tādiem reformas kritērijiem kā attīstības centra esība un iespēja patstāvīgi nodrošināt visas pašvaldības autonomās funkcijas. Otrkārt, nacionālā līmeņa plānošanas dokumenti paredz policentriskas attīstības modeli, kas balstīts uz reģionālajiem centriem. Treškārt, aptuveni 95 procenti aptaujāto iedzīvotāju izteica atbalstu Varakļānu novada pievienošanai Madonas novadam reformas ietvaros. Ceturtkārt, starp Varakļānu un Madonas novadiem pastāvēja teritoriālā un institucionālā sasaiste iestāžu un infrastruktūras līmenī. Piektkārt, tika ņemts vērā arī Vēsturisko zemju likums.

Apstrīdētajās normās paredzētais risinājums nav jauns, bet ir jau 2019. gadā konceptuāli pamatotā modeļa turpinājums. Tas atbilst arī spriedumā lietā Nr. 2020-43-0106 secinātajam. Tas ir balstīts uz ilgtspējas, attīstības, kapacitātes un sabiedrības interešu kritērijiem un nodrošina Satversmes 1. un 101. pantā nostiprināto principu ievērošanu.

Vēsturisko zemju likums nav noteicošais faktors administratīvi teritoriālā iedalījuma noteikšanā, bet kalpo kultūrvēsturiskās identitātes saglabāšanas un veicināšanas mērķiem. Vēsturisko zemju iedalījums ir nošķirams no pašvaldību administratīvā iedalījuma, un šiem iedalījumiem nav jāsakrīt. Vēsturisko zemju likuma 4. panta vienpadsmitā daļa nav prioritāra salīdzinājumā ar reformas kritērijiem.

Grozījumu Administratīvo teritoriju likumā izstrādes un izskatīšanas laikā tika vērtēta Varakļānu novada iespējamā apvienošana ar Rēzeknes novadu. Šis risinājums netika atbalstīts galvenokārt sprieduma lietā Nr. 2020-43-0106 dēļ. Tajā norādīts, ka reformas ietvaros pieņemami ir tie risinājumi, kas atbilst gan kritērijiem, gan sabiedrības interesēm un īpašajiem apstākļiem, tostarp piederības sajūtai. Ņemot vērā to, ka 2021. gada septembrī notikušajā publiskajā apspriešanā 95,3 procenti aptaujas dalībnieku atbalstīja pievienošanos Madonas novadam, nebija pamata virzīt risinājumu, kurš neatbilst ne reformas kritērijiem, ne iedzīvotāju viedoklim. Ministrija ņēma vērā arī Latgales speciālās ekonomiskās zonas statusu, taču secināja, ka tas ir ekonomiskās politikas instruments un nav pietiekams pamats administratīvi teritoriālu izmaiņu veikšanai. Administratīvo teritoriju likums neparedz šo statusu kā kritēriju pašvaldību robežu noteikšanā.

Attīstības centra esība novadā joprojām ir būtisks kritērijs reformas īstenošanā. Savukārt piecu tādu novadu izveidošana, kuros nav attīstības centra, un atteikšanās no valstspilsētu apvienošanas ar blakus esošajiem novadiem attiecas uz specifiskām situācijām ārpus Rīgas metropoles areāla, piemēram, uz Rēzeknes novadu. Šīs atkāpes neattiecas uz izskatāmo lietu, jo tika piemērotas valstspilsētām un ir izņēmumi no vispārējās pieejas.

Saeimas vēlēšanu apgabalu iedalījums nav reformas kritērijs un nav nepieciešams reformas mērķu sasniegšanai. Saeimas vēlēšanu likums nepieļauj vienas pašvaldības sadalīšanu starp diviem vēlēšanu apgabaliem, un Varakļānu novada vēsturiskā piederība Vidzemes vēlēšanu apgabalam tiek saglabāta.

Teritoriālo vienību piederība dažādām vēsturiskajām zemēm vienas pašvaldības ietvaros nav šķērslis tās funkciju izpildei, kā arī neierobežo tās spēju īstenot Vēsturisko zemju likuma mērķus un uzdevumus. Saskaņā ar šā likuma 2. panta trešo daļu valsts un pašvaldību pienākums ir atbalstīt un sekmēt attiecīgajās vēsturiskajās zemēs pastāvošās kultūrtelpas. Šī norma ir interpretējama kopsakarā ar likuma mērķi, kas neparedz to, ka administratīvā teritorija būtu jāsaista tikai ar vienu vēsturisko zemi. Varakļānu novada apvienošana ar Madonas novadu nerada tiesisku šķērsli Latgales kultūrtelpas saglabāšanai un attīstībai šajā teritorijā.

Sabiedrības līdzdalības process attiecībā uz Varakļānu novada turpmāko administratīvo piederību, kas tika īstenots 2021. gadā, atbilst Satversmes 1. un 101. pantā nostiprinātajam demokrātijas principam un iedzīvotāju līdzdalības prasībām.

5. Pieaicinātā persona – Madonas novada pašvaldības dome – norāda, ka Ministrija neuzklausīja tās viedokli par Varakļānu novada pievienošanu Madonas novadam.

Saskaņā ar Vēsturisko zemju likumā noteikto Madonas novada administratīvajā teritorijā, kāda tā bija noteikta līdz 2024. gada 30. jūnijam, atradās teritoriālās vienības, kas piederēja gan Vidzemei, gan Latgalei kā latviešu vēsturiskajām zemēm, proti, Barkavas pagasta daļa un Ošupes pagasta daļa.

Vēsturisko zemju savstarpējām saskares līnijām nav jāsakrīt ne ar esošo plānošanas reģionu, ne ar valstspilsētu un novadu pašvaldību robežām. Dažādu vēsturisko zemju esība novadā līdz šim nav apgrūtinājusi pašvaldības funkciju pildīšanu.

6. Pieaicinātā persona – Varakļānu novada pašvaldības dome – uzskata, ka apstrīdētās normas nav pretrunā ar Satversmes 1. un 101. pantu. Publiskās apspriešanas ietvaros organizētā iedzīvotāju aptauja ir notikusi saprātīgā termiņā. Iedzīvotāju aktivitāte 2021. gada septembrī notikušajā aptaujā – 33,78 procenti – bija nedaudz lielāka par tā paša gada pašvaldību vēlēšanu kopējo aktivitāti valstī. Aptaujas rezultāti – 95,3 procenti balsu par Varakļānu novada pievienošanu Madonas novadam – pilnībā atbilst kopējam Varakļānu novada iedzīvotāju viedoklim, to apliecina arī 2020. gada februārī veiktā iedzīvotāju aptauja, kurā 84,28 procenti respondentu atbalstīja apvienošanos ar Madonas novadu, bet 15,72 procenti – ar Rēzeknes novadu.

Varakļānu novada iedzīvotāju vairākums un novada dome vairākkārt paudusi atbalstu šā novada iekļaušanai Madonas novadā. Ar apstrīdētajām normām tiek izpildīts kritērijs par atbilstoša attīstības centra esību novadā, ņemts vērā iedzīvotāju vairākuma viedoklis, sekmēta līdzšinējā sadarbība reģiona ietvaros un starp novadiem. Varakļānu novada teritorijā tiek nodrošināta latgalisko tradīciju saglabāšana un popularizēšana. Ar tā pievienošanu Madonas novadam paplašināsies vietējo tradīciju loks, bagātinot novada kopējo kultūrtelpu.

7. Pieaicinātā persona – Latviešu vēsturisko zemju attīstības padome (turpmāk – Vēsturisko zemju padome) – norāda, ka nav skatījusi jautājumu par Varakļānu novada iekļaušanu Madonas novadā, kā arī nav uzaicināta piedalīties apstrīdēto normu izstrādē un pieņemšanā.

Vēsturisko zemju likuma 4. panta vienpadsmitajā daļā noteiktais kritērijs nav saistāms ar administratīvi teritoriālo reformu. Administratīvi teritoriālais iedalījums tiek ņemts vērā attiecībā uz vēsturisko zemju robežām, organizējot kultūras pasākumus, kuros ir būtiski tās izcelt.

Pašvaldībām, plānojot to dibināto māksliniecisko kolektīvu dalību Latvijas Nacionālā kultūras centra (turpmāk – Nacionālais kultūras centrs) rīkotajos nacionāla un starptautiska līmeņa kultūras pasākumos, ir jādefinē tas, uz kuru vēsturisko zemi konkrētā mākslinieciskā kolektīva dalība ir attiecināma. Tāpat, izsludinot pašvaldību kultūras projektu konkursus, ir jāņem vērā vēsturisko zemju saskares līnijas, neliedzot sabiedrībai kopt savu vēsturisko un kultūras piederību atbilstoši tās vai citas vēsturiskās zemes identitātei. Nacionālajā kultūras centrā nav saņemtas sūdzības par to, ka ievērot vēsturisko zemju saskares līnijas būtu grūti.

8. Pieaicinātā persona – Latvijas Universitātes Juridiskās fakultātes asociētais profesors Dr. iur. Edvīns Danovskis – norāda, ka Administratīvo teritoriju likuma 3. panta otrajā daļā ir uzsvērts: administratīvi teritoriālā iedalījuma mērķis nav risināt kultūrvēsturiskās identitātes problēmas. Savukārt vēsturisko zemju iedzīvotāju kopējās apziņas un identitātes, kā arī vēsturisko zemju kultūrvēsturiskās vides un kultūrtelpu saglabāšanas un ilgtspējīgas attīstības labad ir pieņemts Vēsturisko zemju likums. Katram likumam ir savs mērķis.

Vēsturisko zemju likuma 4. panta vienpadsmitā daļa ir interpretējama sistēmiski ar Administratīvo teritoriju likumu, administratīvi teritoriālās reformas mērķi un kritērijiem. Ne no normas vārdiskā formulējuma, ne tās saistības ar citām tiesību normām kopējā sistēmā neizriet likumdevēja pienākums nodrošināt tikai tādu administratīvi teritoriālo iedalījumu, kas pilnībā saskanētu ar vēsturiskajām zemēm. Šo zemju saskares līniju "ņemšana vērā", īstenojot reformu un veidojot valsts un pašvaldību institūciju tīklojumu, nozīmē, ka tās var būt leģitīms pamats tad, kad jāizšķiras par dažādiem alternatīviem risinājumiem. Pieņemot apstrīdētās normas, arguments par Varakļānu novada piederību Latgales vēsturiskajai zemei tika vērtēts, taču lielāka nozīme tika piešķirta tā iedzīvotāju pārliecinoši un vairākkārt paustajam viedoklim, ka šis novads ir jāpievieno Madonas, nevis Rēzeknes novadam.

Administratīvo teritoriju likuma pielikumā noteiktās administratīvās teritorijas, tostarp Madonas novads, ir balstītas reformas kritērijos, kas nosaka prasības, kurām jābūt izpildītām, lai atsevišķu pagastu un pilsētu kopumu izveidotu kā pašvaldību, nevis apsvērumos par to, kādām jābūt konkrēta novada robežām. Tātad Vēsturisko zemju likuma 4. panta vienpadsmitajā daļā noteiktais pienākums nav uzskatāms par vēl vienu reformas kritēriju.

Izstrādājot Administratīvo teritoriju likumu, lietderības apsvērumu dēļ tika ievērots princips, ka novadi tiek apvienoti kā vienots veselums, nedalot viena novada teritorijā esošos pagastus un pilsētas. Vēsturisko zemju likumā fiksēto dalījumu vērtē, veicot izmaiņas administratīvi teritoriālajā iedalījumā, bet tas nenozīmē, ka šim iedalījumam būtu jāsaskan ar vēsturisko zemju robežām.

Saeima nav noteikusi jaunus reformas kritērijus vai atteikusies no esošajiem kritērijiem. Saeimas Valsts pārvaldes un pašvaldības komisija, izskatot priekšlikumus likumprojektam Nr. 572/Lp14, ievēroja minētos kritērijus, un ne minētā komisija, ne Saeima neatbalstīja priekšlikumus par to mainīšanu. Turklāt attīstības centra kā atsevišķa reformas kritērija nozīme ir pārspīlēta. Neviens kritērijs nav tik būtisks, lai no tā nevarētu izdarīt izņēmumus, tos pienācīgi pamatojot.

Administratīvi teritoriālajā plānošanā nav jāņem vērā Saeimas vēlēšanu likumā noteiktais Saeimas vēlēšanu apgabalu iedalījums. Administratīvi teritoriālā iedalījuma uzdevums ir noteikt to, kādas pašvaldības ir Latvijā. Savukārt Saeimas vēlēšanu likumā noteiktajiem vēlēšanu apgabaliem un mandātu skaitam nav nekāda sakara ar Administratīvo teritoriju likuma mērķi un uzdevumu, tādēļ tam arī nevajadzētu būt administratīvo teritoriju robežu grozīšanas pamatā. Saeimas vēlēšanu likumā noteiktajam regulējumam par vēlēšanu apgabaliem vēsturiski ticis izmantots administratīvi teritoriālais iedalījums, nosakot, kuras administratīvās teritorijas ir piesaistītas konkrētajam vēlēšanu apgabalam. Ja izmaiņas administratīvi teritoriālajā iedalījumā radītu būtiskas sekas attiecībā uz Saeimas vēlēšanu norisi, tad būtu jāgroza Saeimas vēlēšanu likums, nevis Administratīvo teritoriju likums. No Satversmes neizriet tas, ka vēlēšanu apgabaliem jābūt tieši pieciem vai ka tiem jāatbilst Vēsturisko zemju likumam.

Secinājumu daļa

9. Pieteikuma iesniedzējs lūdz Satversmes tiesu vērtēt vairāku tiesību normu, kas attiecas uz noteiktā administratīvajā teritorijā ietilpstošām teritoriālā iedalījuma vienībām, atbilstību Satversmes 1. un 101. pantam.

Apstrīdētās normas noteic, ka Varakļānu novads kā atsevišķa administratīvi teritoriāla vienība pārstāj pastāvēt un tā teritorija tiek iekļauta Madonas novadā. Tādējādi šīs normas vērtējamas kā vienots tiesiskais regulējums.

Turklāt Satversmes tiesa jau iepriekš atzinusi: ja apstrīdēta Administratīvo teritoriju likuma pielikuma normu atbilstība Satversmes 1. un 101. pantam, šo normu atbilstība abām Satversmes normām vērtējama to kopsakarā (sk., piemēram, Satversmes tiesas 2021. gada 21. jūnija sprieduma lietā Nr. 2020-41-0106 7. punktu).

Līdz ar to Satversmes tiesa apstrīdēto normu atbilstību Satversmes 1. un 101. pantam vērtēs to kopsakarā.

10. Pieteikuma iesniedzējs norāda, ka Varakļānu novada kā patstāvīgas administratīvi teritoriālas vienības nesaglabāšana aizskar šā novada publiski tiesisko subjektību un ir pretrunā ar pašvaldības principu. Savukārt Saeima uzskata, ka novada pievienošana lielākam novadam pašvaldības principu neskar.

Saskaņā ar Satversmes 1. pantu Latvija ir neatkarīga demokrātiska republika. Savukārt Satversmes 101. pants noteic, ka Latvijas pilsoņiem un Eiropas Savienības pilsoņiem, kas pastāvīgi uzturas Latvijā, ir tiesības ievēlēt pašvaldības. Tāpat saskaņā ar šo Satversmes normu ikvienam Latvijas pilsonim ir tiesības likumā paredzētajā veidā piedalīties pašvaldību darbībā.

Ņemot vērā Satversmes 1. un 101. pantu, kā arī Eiropas Vietējo pašvaldību hartu (turpmāk – Pašvaldību harta), Satversmes tiesa ir konkretizējusi pašvaldības principu, kas ietver vietējās pašpārvaldes esību un demokrātisku leģitimāciju (sal. sk. Satversmes tiesas 2021. gada 12. marta sprieduma lietā Nr. 2020-37-0106 21.1. punktu). Proti, pašvaldības princips ir pašvaldību institucionālās pastāvēšanas un funkcionālās darbības tiesiskais pamats. Satversmes 101. pants izvirza institucionālu prasību pēc pašvaldību esības. Pašvaldību pastāvēšana ir daļa no Latvijas kā demokrātiskas tiesiskas valsts uzbūves principiem. Savukārt funkcionālajā nozīmē pašvaldība ir vietējās sabiedrības vajadzību un interešu īstenošana pēc iespējas tuvāk pašiem iedzīvotājiem un viņu organizētai pašpārvaldei, un to raksturo kompetenču un finanšu autonomija (sal. sk. Satversmes tiesas 2023. gada 9. novembra sprieduma lietā Nr. 2022-17-01 18.1.–18.2.2. punktu).

Satversmes tiesa atzinusi, ka pašvaldība funkcionāli ir teritoriāla pašpārvalde, proti, tā pilda savas funkcijas noteiktā teritorijā. Administratīvo teritoriju robežas var noteikt likumdevējs pats vai arī uz tā pilnvarojuma pamata –Ministru kabinets. Tomēr pašvaldības princips pēc būtības netiek skarts, ja tiek īstenota mazāku vietējo pašvaldību apvienošana lielākā novadā, un no pašvaldības principa neizriet absolūta kādas pašvaldības pastāvēšanas garantija. Tāpat pašvaldībai nav "veto tiesību" jautājumā par tās teritorijas robežu izmaiņām (sal. sk. Satversmes tiesas 2021. gada 12. marta sprieduma lietā Nr. 2020-37-0106 21.1. un 23.1. punktu). Arī Pašvaldību harta nenoteic, kā veidojams vietējo pašvaldību administratīvais iedalījums.

Līdz ar to apstrīdētās normas neskar pašvaldības principu.

11. Satversmes 1. pantā ietvertie tiesiskuma un labas likumdošanas principi un 101. pants nosaka prasības, kas atbildīgajām valsts institūcijām jāievēro, sagatavojot reformu, pieņemot ar to saistītus normatīvos aktus un to īstenojot. Minētās prasības attiecas gan uz administratīvi teritoriālā iedalījuma tiesiskā regulējuma pieņemšanas procesuālajiem aspektiem, gan arī tā saturiskajiem aspektiem, proti, nepieciešamību vērtēt, vai likumdevējs nav rīkojies patvaļīgi.

Līdz ar to, lai izvērtētu apstrīdēto normu atbilstību Satversmes 1. un 101. pantam, Satversmes tiesai jānoskaidro, vai likumdevējs šīs normas ir izstrādājis un pieņēmis pienācīgā procesuālajā kārtībā un nav rīkojies patvaļīgi.

12. Vērtējot ar administratīvi teritoriālo iedalījumu saistītu tiesību normu pieņemšanas procesuālo kārtību, Satversmes tiesai, pirmkārt, jāpārbauda, vai konsultēšanās ar attiecīgo pašvaldību šo normu izstrādes un pieņemšanas laikā notikusi atbilstoši tiesību normām un, otrkārt, vai apstrīdētās normas Saeimā tika pieņemtas pienācīgā kārtībā (sal. sk. Satversmes tiesas 2021. gada 12. marta sprieduma lietā Nr. 2020-37-0106 22. punktu).

12.1. Pieteikuma iesniedzējs norāda, ka apstrīdētās normas atbilst Pašvaldību hartas 5. pantam un konsultēšanās ar Varakļānu novada pašvaldības domi un Madonas novada pašvaldības domi šo normu izstrādes un pieņemšanas laikā notikusi atbilstoši tiesību normām. Taču Pieteikuma iesniedzējs uzskata, ka Varakļānu novada pašvaldības domes sarīkotā publiskā apspriešana par pievienošanos Madonas novadam nav notikusi pienācīgi. Proti, aptaujā piedalījās tikai 34 procenti no balsstiesīgajiem iedzīvotājiem, un tās rezultāti nevar pienācīgi atspoguļot novada iedzīvotāju viedokli.

Pēc Saeimas ieskata, publiskās apspriešanas dalībnieku skaits nav izšķirošs, jo visus balsstiesīgos iedzīvotājus uzklausīt nav iespējams. Pieaicinātā persona Viedās administrācijas un reģionālās attīstības ministrija norāda, ka sabiedrības līdzdalība šajā aptaujā nebija formāla, jo informācija par apspriešanu tika izplatīta pašvaldības tīmekļvietnē, reģionālajos medijos un sociālajos tīklos, aptaujas jautājumi tika publiskoti pirms balsošanas, balsošana tika organizēta klātienē un tās rezultāti tika ņemti vērā likumprojekta Nr. 572/Lp14 izstrādē (sk. lietas 1. sēj. 96.–97. lp.).

Satversmes tiesa atzinusi, ka par konsultācijām ar vietējo kopienu Pašvaldību hartas 5. panta un Satversmes 101. panta izpratnē uzskatāmas konsultācijas, kurās uzklausīts pašvaldības domes viedoklis. Savukārt pašvaldības domei ir kompetence noskaidrot attiecīgās administratīvās teritorijas iedzīvotāju viedokli, lai reformas gaitā to savlaicīgi sniegtu valsts institūcijām. Katrai pašvaldībai tās administratīvās teritorijas robežu izmaiņu gadījumā jābūt iespējai iepazīties ar pietiekami konkrētu paredzamo grozījumu projektu, saprātīgā laikposmā to apspriest, pēc iespējas apspriešanā iesaistot arī attiecīgās teritorijas iedzīvotājus; pamatojoties uz šīs apspriešanas rezultātiem, pieņemt pašvaldības domē attiecīgu lēmumu un paļauties uz to, ka pašvaldības lēmumā izteikto viedokli valsts institūcijas, pieņemot galīgo lēmumu, ņems vērā (sal. sk. Satversmes tiesas 2021. gada 12. marta sprieduma lietā Nr. 2020-37-0106 23.1. punktu).

Attiecībā uz Varakļānu novada teritoriālo piederību iedzīvotāju viedoklis tika noskaidrots divas reizes un abās tika atbalstīta Varakļānu novada pievienošana Madonas novadam. Spriedumā lietā Nr. 2020-43-0106 jau konstatēts, ka pirmajā aptaujā 84,28 procenti no visiem aptaujātajiem atbalstīja to, ka Murmastienes pagasts, Varakļānu pagasts un Varakļānu pilsēta būtu jāietver jaunveidojamā Madonas novadā (sal. sk. Satversmes tiesas 2021. gada 28. maija sprieduma lietā Nr. 2020-43-0106 9.1. punktu). Savukārt likumprojekta Nr. 572/Lp14 anotācijā norādīts, ka no 2021. gada 27. augusta līdz 27. septembrim Varakļānu novada pašvaldība organizēja publisko apspriešanu "Varakļānu novada apvienošanās ar apkārtējiem novadiem administratīvi teritoriālās reformas mērķu sasniegšanai". Tās ietvaros Varakļānu novada pašvaldība no 2021. gada 20. septembra līdz 24. septembrim veica iedzīvotāju aptauju, kurā no 2644 balsstiesīgajiem iedzīvotājiem, kas sasnieguši vismaz 16 gadu vecumu, piedalījās 34 procenti jeb 900 iedzīvotāju un 95,3 procenti no aptaujātajiem izteica viedokli, ka Varakļānu novads iekļaujams Madonas novadā, bet 3,9 procenti – ka tas iekļaujams Rēzeknes novadā (sk.: titania.saeima.lv).

Publiskās apspriešanas mērķis ir dot ieinteresētajām personām iespēju izteikt savu viedokli. Šī iespēja tiek nodrošināta, izpildot prasības attiecībā uz informācijas sniegšanu par projekta saturu un apspriešanas vietu. Savukārt tas, cik aktīvi personas izmanto šo iespēju, vispirms ir pašu personu ziņā.

No likumprojekta Nr. 572/Lp14 anotācijas izriet, ka aptaujas jautājumi iepriekš tika publicēti, dodot iedzīvotājiem iespēju iepazīties ar anketu. Savukārt Varakļānu novada domes sagatavotajā kopsavilkumā par publisko apspriešanu norādīts, ka publiskās apspriedes ietvaros interesenti tika aicināti rakstveidā izteikt savu viedokli, piedalīties iedzīvotāju aptaujā un piedalīties videokonferences sanāksmē. Informācija par apspriešanu tika ievietota pašvaldības mājaslapas varaklani.lv sadaļā "Sabiedrības līdzdalība". Klātienē ar apspriedes materiāliem un informāciju varēja iepazīties novada bibliotēkās un pašvaldības administrācijā (sk. lietas 1. sēj. 109. lp., kā arī: varaklanunovads.lv). No minētā izriet, ka Varakļānu novada iedzīvotājiem tika sniegta nepieciešamā informācija par Varakļānu teritoriālās piederības publisko apspriešanu un līdz ar to tika nodrošināta iespēja izteikt savu viedokli apspriežamajā jautājumā.

Satversmes 101. pants un Pašvaldību hartas 5. pants paredz pašvaldības pienākumu uzklausīt vietējos iedzīvotājus, ja pēc valsts iniciatīvas īstenotas reformas ietvaros tiek grozītas pašvaldību teritorijas robežas. Šīs normas pašvaldības domei neuzliek pienākumu izvēlēties konkrētu iedzīvotāju viedokļa noskaidrošanas formu (sal. sk. Satversmes tiesas 2021. gada 12. marta sprieduma lietā Nr. 2020-37-0106 23.3. punktu). Atbilstoši Administratīvo teritoriju likuma pārejas noteikumu 30. punktam Varakļānu novada pašvaldībai iedzīvotāju viedoklis par šā novada apvienošanos ar apkārtējiem novadiem bija jānoskaidro tieši publiskās apspriešanas formā. Likuma "Par pašvaldībām" 61.² panta otrā daļa noteica: katram ir tiesības mutvārdos un rakstveidā paust savu viedokli publiskās apspriešanas jautājumā. Tomēr minētais likums neparedzēja konkrētu publiskās apspriešanas dalībnieku skaitu, kas būtu nepieciešams, lai šo apspriešanu uzskatītu par notikušu. Tādēļ tas apstāklis, ka 2021. gadā Varakļānu novadā sarīkotajā publiskajā apspriešanā piedalījās 34 procenti no balsstiesīgajiem iedzīvotājiem, neliedza šīs apspriešanas rezultātus izmantot apstrīdēto normu pieņemšanā.

Tādējādi konsultēšanās ar Varakļānu novada pašvaldību un publiskā apspriešana par apstrīdētajās normās noteikto administratīvi teritoriālo iedalījumu šo normu izstrādes un pieņemšanas laikā tika veikta atbilstoši tiesību normām.

12.2. Grozījumi Administratīvo teritoriju likumā tika iesniegti Saeimai 2024. gada 23. aprīlī un izskatīti steidzamības kārtībā divos lasījumos: 2024. gada 23. maijā un 13. jūnijā. Pieņemtais likums tika izsludināts oficiālajā izdevumā "Latvijas Vēstnesis" Nr. 124 2024. gada 28. jūnijā un stājās spēkā 30. jūnijā. Pieteikuma iesniedzējs nav izteicis iebildumus un arī Satversmes tiesai nerodas šaubas par to, ka apstrīdētās normas ir izsludinātas Satversmē noteiktajā kārtībā un pieejamas atbilstoši normatīvo aktu prasībām.

Tomēr Pieteikuma iesniedzējs uzskata, ka likumprojekta Nr. 572/Lp14 izskatīšana steidzamības kārtībā tika noteikta nepamatoti un līdz ar to apstrīdētās normas netika pienācīgi izvērtētas. Turpretī Saeima norāda, ka steidzamībai konkrētajā gadījumā bija objektīvs pamats, proti, tiesiskā noteiktība saistībā ar 2025. gada pašvaldību vēlēšanām un nepieciešamība izpildīt spriedumu lietā Nr. 2020-43-0106, turklāt Saeimas Valsts un pašvaldības komisija Varakļānu novada jautājumu bija vispusīgi apspriedusi vairākās sēdēs.

Atbilstoši parlamenta autonomijas principam Saeima ir tiesīga pati izdarīt lietderības apsvērumus par kāda likumprojekta izskatīšanu steidzamības kārtībā. Noteicošais ir tas, vai likumdošanas procesā ir ievērotas tiesību normas, vai tika nodrošināta likumprojekta apspriešanas iespēja un vai deputātiem bija iespējams īstenot savas runas, priekšlikumu iesniegšanas un balsošanas tiesības (sal. sk. Satversmes tiesas 2022. gada 26. maija sprieduma lietā Nr. 2021-33-0103 20.1. punktu un 2024. gada 15. februāra sprieduma lietā Nr. 2023-04-0106 17.3. punktu).

No Saeimas Valsts un pašvaldības komisijas sēdēs un Saeimas sēdē pirmajā lasījumā notikušajām apspriedēm izriet, ka Ministru kabinets lūdzis likumprojektu Nr. 572/Lp14 atzīt par steidzamu galvenokārt tādēļ, ka pirms 2025. gadā paredzētajām pašvaldību vēlēšanām bija nepieciešams atrisināt jautājumu par Varakļānu novada teritoriālo piederību. Nekavēties ar minētā likumprojekta izskatīšanu lūdza gan Varakļānu, gan Madonas novadu pašvaldību domes. Likumprojekta Nr. 572/Lp14 izskatīšanu steidzamības kārtībā atbalstīja gan Saeimas Valsts un pašvaldības komisija, gan arī Saeima pirms debatēm par likumprojektu pirmajā lasījumā atbilstoši Saeimas kārtības ruļļa 92. panta pirmās daļas 1. punktam (sk. Saeimas Valsts un pašvaldības komisijas 2024. gada 8. maija sēdes protokolu un audioierakstu un Saeimas 2024. gada 23. maija sēdes stenogrammu. Pieejami: titania.saeima.lv un saeima.lv). Saeimas kārtības ruļļa 90. panta otrā daļa noteic, ka steidzamības gadījumā termiņš, kādā iesniedzami priekšlikumi otrajam lasījumam, drīkst būt īsāks par piecām dienām. Minētais termiņš tika noteikts līdz 2024. gada 27. maija pulksten 11.00, tātad deputātiem bija vairāk nekā trīs dienas priekšlikumu iesniegšanai.

Priekšlikumi likumprojekta Nr. 572/Lp14 otrajam lasījumam tika iesniegti noteiktajā termiņā (sk. Saeimas Valsts un pašvaldības komisijas 2024. gada 28. maija sēdes protokolu un audioierakstu. Pieejami: titania.saeima.lv). Savukārt no Valsts un pašvaldības komisijas sēžu protokoliem un audioierakstiem, kā arī Saeimas sēdes stenogrammas izriet, ka šā likumprojekta apspriešanas iespēja tika nodrošināta un deputātiem bija iespējams īstenot savas runas, priekšlikumu iesniegšanas un balsošanas tiesības (sk. Saeimas Valsts un pašvaldības komisijas 2024. gada 28., 29. maija, 4., 5., 6., 11. un 12. jūnija sēdes protokolu un audioierakstu un Saeimas 2024. gada 13. jūnija sēdes stenogrammu. Pieejami: titania.saeima.lv un saeima.lv).

Tādējādi, izskatot un pieņemot apstrīdētās normas steidzamības kārtībā, Satversmē un Saeimas kārtības rullī noteiktā kārtība ir ievērota.

12.3. Pieteikuma iesniedzējs norāda, ka likumdevējs, pieņemot apstrīdētās normas, vairākos aspektos pārkāpis labas likumdošanas principu. Apstrīdēto normu izstrādes un pieņemšanas procesā iesaistītajām institūcijām bija pienākums padziļināti izvērtēt Satversmes tiesas judikatūru par administratīvi teritoriālo iedalījumu un pamatot apstrīdētajās normās ietvertā risinājuma atbilstību tai. Tāpat bija jāveic aktuāls pētījums par administratīvo iedalījumu, tā solītajiem sociālekonomiskajiem ieguvumiem, kā arī par apstrīdētajās normās paredzētās novadu apvienošanas sekām attiecībā uz latgalisko kultūrvidi. Turpretī Saeima uzskata, ka apstrīdētās normas pieņemtas atbilstoši labas likumdošanas principam. Ievērojot spriedumā lietā Nr. 2020-43-0106 atzīto, apstrīdēto normu pieņemšanas laikā nebija atkārtoti jāvērtē Varakļānu novada iekļaušana Rēzeknes novadā vai saglabāšana atsevišķas administratīvi teritoriālās vienības statusā.

No likumprojekta Nr. 572/Lp14 anotācijas un Saeimas atbildes raksta izriet, ka apstrīdētās normas pieņemtas, lai izpildītu spriedumu lietā Nr. 2020-43-0106, novēršot tajā konstatēto neatbilstību Satversmei, kā arī lai pilnībā pabeigtu reformu attiecībā uz Varakļānu novadu. Proti, apstrīdētās normas tika pieņemtas, lai nodrošinātu minētā novada teritorijas atbilstību reformas mērķim un kritērijiem.

Lietā Nr. 2020-43-0106 apstrīdēto normu izstrādes un pieņemšanas laikā Ministrija ierosināja Varakļānu novadu iekļaut Madonas novadā. Šāds risinājums bija ietverts likumprojektā Nr. 462/Lp13, un to atbalstīja arī Saeimas Administratīvi teritoriālās reformas komisija. Savukārt Saeima, izskatot minēto likumprojektu trešajā lasījumā, nolēma atbalstīt priekšlikumu par Varakļānu novada iekļaušanu Rēzeknes novadā (sal. sk. Satversmes tiesas 2021. gada 28. maija sprieduma lietā Nr. 2020-43-0106 14. punktu).

Tādējādi izvērtējums par Varakļānu novada iekļaušanu Madonas novadā tika sagatavots jau 2019. gadā, izskatīts Saeimas Administratīvi teritoriālās reformas komisijas sēdēs un bija pamatā šīs komisijas lēmumam. Līdz ar to, vērtējot apstrīdēto normu pieņemšanas procedūras tiesiskumu, nozīme piešķirama arī likumdevēja apsvērumiem, kas attiecībā uz Varakļānu novadu izdarīti likumprojekta Nr. 462/Lp13 izstrādes un pieņemšanas gaitā.

Satversmes tiesa atzinusi, ka Saeimai ir pienākums izvēlēties piemērotāko risinājumu, kas nodrošinās tiesiskā regulējuma atbilstību Satversmei, un Saeimai, izpildot šo pienākumu, ir jāņem vērā Satversmes tiesas judikatūra (sal. sk. Satversmes tiesas 2014. gada 24. aprīļa sprieduma lietā Nr. 2013-12-01 21.1. punktu). No Satversmes 85. panta izriet, ka Satversmes tiesas spriedumam ir vispārsaistošs spēks un tas ir obligāts ikvienam, tostarp arī Saeimai (sal. sk. Satversmes tiesas 2023. gada 28. jūnija sprieduma lietā Nr. 2021-45-01 17.2.1. punktu).

No likumdošanas materiāliem izriet, ka deputāti ir izteikušies par Satversmes tiesas secinājumiem spriedumā lietā Nr. 2020-37-0106, un arī par to, kā labāk izpildāms šajā lietā pieņemtais spriedums. Arī Saeimas Valsts pārvaldes un pašvaldības komisijā tika diskutēts par minētā sprieduma sekām attiecībā uz Varakļānu novadu. Šīs komisijas sēdēs arī Saeimas Juridiskais birojs paudis viedokli, ka ne Varakļānu novada pievienošana Rēzeknes novadam, ne Varakļānu novada kā atsevišķas administratīvi teritoriālas vienības saglabāšana neatbilstu spriedumam lietā Nr. 2020-43-0106, jo netiktu izpildīts reformas kritērijs – attīstības centra esība novadā (sk., piemēram, Saeimas Valsts pārvaldes un pašvaldības komisijas 2024. gada 8. maija un 28. maija sēdes protokolu un audioierakstu. Pieejami: titania.saeima.lv). Spriedums lietā Nr. 2020-43-0106 tika apspriests arī Saeimas Cilvēktiesību un sabiedrisko lietu komisijas Latgales apakškomisijas (turpmāk – Latgales apakškomisija) sēdē (sk. Latgales apakškomisijas 2024. gada 7. maija sēdes protokolu. Pieejams: titania.saeima.lv). Tāpat deputāti par Satversmes tiesas judikatūru administratīvi teritoriālās reformas jomā izteikušies debatēs likumprojekta Nr. 462/Lp13 pirmajā un otrajā lasījumā (sk. Saeimas 2024. gada 23. maija un 13. jūnija sēdes stenogrammu. Pieejama: saeima.lv). Tādējādi likumdevējs, izskatot un pieņemot apstrīdētās normas, ir apsvēris tajās ietvertā risinājuma saderību ar Satversmes tiesas judikatūru.

Satversmes tiesa arī atzinusi, ka pētījumos balstīti vai no tiem izrietoši ekspertu viedokļi reformas izstrādes procesā ir būtiski, taču nevar aizstāt Saeimas tiesības izvēlēties lietderīgāko risinājumu, ciktāl tas ir balstīts uz racionāliem apsvērumiem (sal. sk. Satversmes tiesas 2021. gada 21. jūnija sprieduma lietā Nr. 2020-41-0106 23. punktu).

Varakļānu novada iekļaušana Madonas novadā pirmo reizi tika paredzēta ar Ministru kabineta 2019. gada 18. septembra rīkojumu Nr. 445 apstiprinātā konceptuālā ziņojuma "Par administratīvi teritoriālo iedalījumu" (turpmāk – konceptuālais ziņojums) 3. pielikuma 21.18., 21.23. un 21.24. apakšpunktu. Savukārt konceptuālā ziņojuma pamatā ir statistikas dati un vairāki pētījumi, piemēram, Viedās administrācijas un reģionālās attīstības ministrijas pasūtītais izvērtējums "Publisko individuālo pakalpojumu klāsta izvērtējums atbilstoši apdzīvojumam", Izglītības ministrijas pasūtītais pētījums "Optimālā vispārējās izglītības iestāžu tīkla modeļa izveide Latvijā", Latvijas Bankas darbinieku izstrādātais pētījums "Kas nosaka Latvijas pašvaldību budžeta izdevumu atšķirības?", kā arī vairāki informatīvie ziņojumi.

Tāpat Varakļānu novada iekļaušana Madonas novadā 2019. gadā tika pamatota ar Madonas novada profilu (izvērtējumu), kuru izstrādāja Ministrija. Tajā citstarp norādīts, ka līdz 2030. gadam tiek prognozēta iedzīvotāju skaita samazināšanās par 23 procentiem Madonas, Lubānas, Cesvaines, Ērgļu un Varakļānu novadu teritorijā. Neviena no šīm pašvaldībām nav pašpietiekama, tāpēc saņem dotācijas no pašvaldību izlīdzināšanas fonda. Augošās publisko pakalpojumu tīkla izmaksas neļauj tām atvēlēt vairāk līdzekļu svarīgas infrastruktūras uzturēšanai. Reforma paredz Madonas novada izveidi, apvienojot piecas minētās pašvaldības un nodrošinot integrētu un racionālu kopīgo resursu un pozitīvās pieredzes izmantošanu (sal. sk. lietas 2. sēj. 93. lp., kā arī: varam.gov.lv).

Likumprojekta Nr. 572/Lp14 anotācijā ietvertas atsauces uz aktuāliem statistikas datiem par Varakļānu novada iedzīvotāju skaitu, kā arī, balstoties gan uz konceptuālo ziņojumu, gan Ministru kabinetā 2019. gada 14. maijā izskatīto informatīvo ziņojumu "Par sabiedriskai apspriešanai izvirzāmo administratīvi teritoriālā iedalījuma modeli", norādīts, kāpēc esošā novada teritorija neatbilst vairākiem reformas kritērijiem. Kā liecina likumdošanas materiāli, deputāti apsprieda ne tikai Varakļānu novada iekļaušanu Madonas novadā, bet arī to, vai būtu iespējama Varakļānu novada paplašināšana, iekļaujot tajā apkārtējos pagastus, vai pievienošana Rēzeknes novadam (sk., piemēram, Saeimas Valsts pārvaldes un pašvaldības komisijas 2024. gada 28. maija sēdes protokolu un audioierakstu. Pieejami: titania.saeima.lv). Secināms, ka likumdevējs apstrīdētās normas ir izskatījis un pieņēmis, balstoties uz pētījumos un ekspertu viedokļos norādīto informāciju.

Tādējādi konsultēšanās ar Varakļānu novada pašvaldību, tostarp publiskā apspriešana par apstrīdētajās normās noteikto administratīvi teritoriālo iedalījumu, šo normu izstrādes un pieņemšanas laikā tika veikta atbilstoši tiesību normām un apstrīdētās normas tika pieņemtas pienācīgā kārtībā un atbilstoši labas likumdošanas principam.

Līdz ar to apstrīdēto normu pieņemšanas procesuālā kārtība ir ievērota.

13. Lai izvērtētu to, vai apstrīdētās normas nav pieņemtas patvaļīgi, Satversmes tiesai vispirms jānoskaidro, vai likumdevējs ir ievērojis reformas mērķi un tā sasniegšanas kritērijus.

Satversmes tiesa ir atzinusi, ka reformas mērķis bija līdz 2021. gadam izveidot ekonomiski attīstīties spējīgas administratīvās teritorijas ar vietējām pašvaldībām, kas spēj kvalitatīvi nodrošināt tām likumos noteikto autonomo funkciju izpildi. Lai šo mērķi sasniegtu, jāievēro vairāki kritēriji, tostarp novada teritorijā ir jābūt attīstības centram (sal. sk. Satversmes tiesas 2021. gada 12. marta sprieduma lietā Nr. 2020-37-0106 26. un 27. punktu).

13.1. Pieteikuma iesniedzējs norāda, ka saskaņā ar Grozījumiem Administratīvo teritoriju likumā Rēzeknes novadā vairs nav jābūt attīstības centram, tāpēc likumdevējam vajadzēja no jauna vērtēt to, vai Varakļānu novada pievienošana Madonas novadam atbilst reformas kritērijiem. Pēc Saeimas ieskata, reformas kritēriji nav mainījušies, savukārt tiesiskais regulējums, atbilstoši kuram valstspilsētām apkārt esošo novadu pašvaldībās vairs nav attīstības centra, neattiecas uz Madonas novadu.

Izskatāmajā lietā tiek vērtēts tas, vai apstrīdētajās normās noteiktā Varakļānu novada iekļaušana Madonas novadā atbilst Satversmei. Apstrīdētās normas neparedz Varakļānu novada apvienošanu ar tādu novadu, kas robežojas ar valstspilsētu. Turklāt reformas kritēriji attiecībā uz Madonas novadu nav mainīti, jo Grozījumi Administratīvo teritoriju likumā neparedz, ka atteikšanās no reformas kritērija – attīstības centrs – attiektos uz Madonas novadu. Tāpat par to neliecina Grozījumu Administratīvo teritoriju likumā izstrādes materiāli (sk.: titania.saeima.lv). Arī pieteikumā nav ietverti apsvērumi par to, ka Varakļānu novada iekļaušana Madonas novadā neatbilstu reformas mērķim un kritērijiem.

Tādējādi šajā lietā nav nozīmes Pieteikuma iesniedzēja argumentam, ka ap Rēzeknes valstspilsētu esošo novadu pašvaldību teritorijā, tostarp Rēzeknes novadā, vairs nav jābūt attīstības centram.

13.2. Pieteikuma iesniedzējs uzskata, ka apstrīdētās normas ir pieņemtas patvaļīgi, jo likumdevējs nav izpildījis Vēsturisko zemju likuma 4. panta vienpadsmitajā daļā noteikto. Savukārt Saeima norāda, ka šī norma ir interpretējama saskaņā ar likuma mērķi – regulēt kultūrvēsturiskus jautājumus –, nevis ieviest vēl vienu reformas kritēriju.

Satversmes tiesa ir atzinusi, ka atbilstoši Administratīvo teritoriju likuma 3. panta otrajai daļai piederība latviešu vēsturiskajām zemēm nav saistāma ar reformas rezultātā izveidoto pašvaldību teritorijām. Turklāt administratīvi teritoriālā reforma nav pakārtojama prasībai saglabāt kultūrvēsturisko vidi un piederību latviešu vēsturiskajām zemēm. Murmastienes pagasta, Varakļānu pagasta un Varakļānu pilsētas iekļaušana Rēzeknes novadā nebija nepieciešama, lai saglabātu šo teritoriju kultūrvēsturisko piederību Latgalei (sal. sk. Satversmes tiesas 2021. gada 28. maija sprieduma lietā Nr. 2020-43-0106 14.2. punktu). Proti, tas, ka administratīvā teritorija neietilpst tai piederīgās vēsturiskās zemes robežās, nemaina šīs teritorijas kultūrvēsturisko vidi. Arī personas identitātes daļa, kas saistīta ar kādu vēsturisko zemi, nemainās tikai tādēļ, ka šī persona dzīvo citas vēsturiskās zemes administratīvajā teritorijā.

Saeima 2021. gada 16. jūnijā pieņēma Vēsturisko zemju likumu, kas stājās spēkā 2021. gada 1. jūlijā. Šā likuma 4. panta vienpadsmitā daļa nosaka: īstenojot administratīvi teritoriālo reformu, kā arī valsts un pašvaldības institūciju tīklojumu, ir jāņem vērā vēsturisko zemju saskares līnijas. Vēsturisko zemju likuma mērķis ir veicināt latviešu vēsturisko zemju iedzīvotāju kopējo apziņu, identitāti un piederību Latvijai un garantēt latviešu vēsturisko zemju kultūrvēsturiskās vides un kultūrtelpu saglabāšanu un ilgtspējīgu attīstību (sk. Vēsturisko zemju likuma 1. pantu). Kā izriet no likumprojekta "Latviešu vēsturisko zemju likums" anotācijas, tas ir vērsts uz kultūrvēsturiskās identitātes un piederības stiprināšanu, bet šos jautājumus reforma nerisina (sal. sk.: titania.saeima.lv).

Savukārt Administratīvo teritoriju likuma mērķis ir noteikt administratīvo teritoriju un novadu teritoriālā iedalījuma vienību izveidošanas, uzskaites, robežu grozīšanas un administratīvā centra noteikšanas nosacījumus un kārtību, kā arī apdzīvotās vietas statusa noteikšanas, apdzīvoto vietu uzskaites kārtību un institūciju kompetenci šajos jautājumos (sk. Administratīvo teritoriju likuma 3. panta pirmo daļu). Iedzīvotāju kopīgās identitātes stiprināšanai un kultūrvēsturiskās vides saglabāšanai un ilgtspējīgai attīstībai pilsētu un pagastu piederību latviešu vēsturiskajām zemēm – Vidzemei, Latgalei, Kurzemei, Zemgalei un Sēlijai – regulē atsevišķs likums (sk. Administratīvo teritoriju likuma 3. panta otro daļu).

Vēsturisko zemju likuma 4. panta vienpadsmitā daļa interpretējama kopsakarā ar šā likuma mērķi, proti, ir vērsta uz kultūrvēsturiskās identitātes un piederības stiprināšanu, nevis uz jaunu administratīvi teritoriālā iedalījuma kritēriju ieviešanu. Proti, šī norma ir interpretējama kā norāde uz apsvērumiem, kas likumdevējam jāizdara, lemjot par administratīvi teritoriālo iedalījumu, nevis kā prasība veidot administratīvi teritoriālās vienības tā, lai to robežas sakristu ar vēsturisko zemju saskares līnijām.

No likumprojekta Nr. 572/Lp14 izskatīšanas un pieņemšanas materiāliem izriet, ka Varakļānu novada piederība Latgales vēsturiskajai zemei tika apspriesta kopsakarā ar Vēsturisko zemju likumu. Piemēram, vēsturisko zemju aspektam tika veltīta viena Latgales apakškomisijas sēde. Tajā citstarp tika uzklausīti Latgales kongresa lēmumu izpildes padomes priekšsēdētāja argumenti par Varakļānu novada pievienošanu Rēzeknes novadam, kā arī apsvērumi par to, ka Varakļānu novada pievienošana Madonas novadam varētu samazināt Latgales vēlēšanu apgabala kā latviešu vēsturiskās zemes iedzīvotāju pārstāvību Saeimā (sk. Latgales apakškomisijas 2024. gada 7. maija sēdes protokolu, sēdē izskatītos dokumentus un audioierakstu. Pieejami: titania.saeima.lv).

Saeimas Valsts pārvaldes un pašvaldības komisijā deputāti apsprieda alternatīvu – saglabāt Varakļānus kā atsevišķu novadu, kā arī paplašināt tā teritoriju, pievienojot daļu Jēkabpils novada pagastu Latgales vēsturiskās zemes robežās. Arī šajā diskusijā tika apspriesta Varakļānu piederība Latgales vēsturiskajai zemei (sk. Saeimas Valsts pārvaldes un pašvaldības komisijas 2024. gada 28. maija sēdes protokolu un audioierakstu. Pieejami: titania.saeima.lv). Deputāti pievērsušies šim jautājumam arī debatēs, izskatot un pieņemot likumprojektu Nr. 572/Lp14 gan pirmajā, gan arī otrajā lasījumā (sk. Saeimas 2024. gada 23. maija un 13. jūnija sēdes stenogrammu. Pieejama: saeima.lv).

Satversmes tiesa jau ir konstatējusi, ka likumdevējs bija apspriedis Varakļānu novada piederību Latgales vēsturiskajai zemei, izskatot un pieņemot likumprojektu Nr. 462/Lp13 (sk. Satversmes tiesas 2021. gada 28. maija sprieduma lietā Nr. 2020-43-0106 14.2. punktu). Tādējādi Varakļānu novada administratīvi teritoriālo piederību Vidzemes un Latgales vēsturisko zemju saskares līniju kontekstā likumdevējs ir apsvēris, ne vien pieņemot apstrīdētās normas, bet arī visā reformas gaitā.

Ņemot vērā iepriekš minēto, secināms, ka Vēsturisko zemju likuma 4. panta vienpadsmitā daļa neievieš jaunu reformas kritēriju, bet gan nosaka apsvērumus, kas likumdevējam jāizdara, lemjot par administratīvi teritoriālo iedalījumu. Likumdevējs, pieņemot apstrīdētās normas, šos apsvērumus ir izdarījis.

Līdz ar to likumdevējs, pieņemot apstrīdētās normas, ir ievērojis reformas mērķi un tā sasniegšanas kritērijus.

14. Lai izvērtētu, vai likumdevējs, pieņemot apstrīdētās normas, nav rīkojies patvaļīgi, Satversmes tiesai jānoskaidro arī tas, vai ir izsvērtas tieši vietējās kopienas intereses, proti, konkrētā administratīvi teritoriālā iedalījuma trūkumi un priekšrocības, kā arī tas, vai ir ievērotas vietējās kopienas demokrātiskās līdzdalības tiesības (sal. sk. Satversmes tiesas 2021. gada 28. maija sprieduma lietā Nr. 2020-43-0106 13. punktu).

14.1. Pieteikuma iesniedzējs uzskata, ka, pieņemot apstrīdētās normas, vietējās kopienas intereses nav pienācīgi ņemtas vērā. Varakļānu novada iekļaušana Vidzemes vēlēšanu apgabalā ir pretrunā ar Saeimas vēlēšanu likumu un samazina Latgales vēsturiskās zemes pārstāvību Saeimā. Turpretī Saeima norāda, ka Latvijā atbilstoši konkrētā tiesiskā regulējuma mērķim pastāv dažādi teritoriālie iedalījumi un to pilnīga sakritība nav nedz iespējama, nedz arī nepieciešama.

14.1.1. Administratīvā teritorija ir Latvijas teritoriālā iedalījuma vienība, kurā pašvaldība savas kompetences ietvaros īsteno pārvaldi (sk. Administratīvo teritoriju likuma 1. pantu). Tātad administratīvi teritoriālais iedalījums ir izveidots, lai citstarp organizētu pastarpinātās valsts pārvaldes darbību.

Satversmes 7. pants nosaka: "Sadalot Latviju atsevišķos vēlēšanu apgabalos, Saeimas deputātu skaits, kurš ievēlams katrā vēlēšanu apgabalā, noteicams proporcionāli katra apgabala vēlētāju skaitam." Saeimas vēlēšanu apgabalus un to robežas nosaka Saeimas vēlēšanu likums. Tajā citstarp noteikts, ka Latvija iedalāma piecos vēlēšanu apgabalos: Rīga, Vidzeme, Latgale, Kurzeme un Zemgale (sk. Saeimas vēlēšanu likuma 7. panta pirmo daļu). Minētie vēlēšanu apgabali aptver noteiktus novadus un valstspilsētas, piemēram, Madonas novads ietilpst Vidzemes vēlēšanu apgabalā (sk. Saeimas vēlēšanu likuma 7. panta otrās daļas 2. punktu).

Kā secināms no Saeimas vēlēšanu likuma sākotnējās redakcijas un vēlākajām redakcijām, vēlēšanu apgabali tiek veidoti, par pamatu ņemot konkrētajā laikā spēkā esošo administratīvi teritoriālo iedalījumu. Proti, vispirms tie bija saskanīgi ar 1995. gadā spēkā bijušo administratīvi teritoriālo iedalījumu, bet vēlāk – ar 1998. gada 21. oktobrī pieņemtajā Administratīvi teritoriālās reformas likumā, kā arī 2008. gada 18. decembrī pieņemtajā Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likumā paredzēto administratīvi teritoriālo iedalījumu. Tātad administratīvi teritoriālais iedalījums, kaut arī tā mērķis nav regulēt Saeimas vēlēšanas, tomēr tiek izmantots arī Saeimas vēlēšanu organizēšanā. No minētā izriet, ka līdz ar administratīvi teritoriālā iedalījuma grozīšanu nepieciešamības gadījumā ir jāgroza arī Saeimas vēlēšanu likums, precizējot vēlēšanu apgabalu robežas.

14.1.2. No Saeimas vēlēšanu likuma iepriekšējām redakcijām neizriet tas, ka Varakļānu novada administratīvā teritorija būtu atradusies Latgales vēlēšanu apgabalā. Proti, redakcija, kas bija spēkā no 1995. gada 7. jūnija līdz 2009. gada 31. martam, kad Varakļānu novada teritorija atradās Madonas rajona sastāvā, paredzēja šā novada piederību Vidzemes vēlēšanu apgabalam. Arī Saeimas vēlēšanu likuma redakcija, kas bija spēkā no 2009. gada 1. aprīļa līdz 2021. gada 30. jūnijam, kad Varakļānu novads bija atsevišķas administratīvās teritorijas statusā, noteica, ka Varakļānu novads atrodas Vidzemes vēlēšanu apgabalā. Papildus būtu uzsverams: lai gan saskaņā ar Administratīvo teritoriju likuma pielikuma 31.15., 31.29. un 31.30. punktu Varakļānu novada teritorija laikā no 2020. gada 23. jūnija līdz 2021. gada 27. maijam bija iekļauta Rēzeknes novadā, Saeimas vēlēšanu likumā šis apstāklis tomēr netika atspoguļots. Tieši pretēji – 2022. gada 20. janvārī spēkā stājās Saeimas vēlēšanu likuma pārejas noteikumu 12. punkts, kas noteica, ka Saeimas vēlēšanās, kas notiek 2022. gadā, Varakļānu novads iekļauts Vidzemes vēlēšanu apgabalā. Tāpat arī atbilstoši patlaban spēkā esošajai Saeimas vēlēšanu likuma redakcijai Varakļānu novads kā Madonas novada daļa atrodas Vidzemes vēlēšanu apgabalā. Tātad apstrīdētās normas neietekmē no Latgales vēlēšanu apgabala ievēlējamo deputātu skaitu.

Tā kā administratīvo teritoriju robežas nav atkarīgas no Saeimas vēlēšanu apgabalu robežām un apstrīdētās normas neietekmē Latgales vēsturiskās zemes pārstāvību Saeimā, secināms, ka likumdevējs, pieņemot apstrīdētās normas, nav rīkojies patvaļīgi.

14.2. Pieteikuma iesniedzējs norāda, ka Saeima nav vērtējusi Varakļānu novada teritoriālās piederības iespējamos trūkumus un priekšrocības, proti, to, kā tiks nodrošināti kvalitatīvi pakalpojumi iedzīvotājiem, saglabāta latgaliskā identitāte un kultūrvēsturiskās vērtības. Savukārt Saeima uzsver, ka šos iespējamos trūkumus un priekšrocības tā ir rūpīgi izvērtējusi.

No likumprojekta Nr. 572/Lp14 izstrādes materiāliem izriet tas, ka likumdevēja rīcībā bija atšķirīgi viedokļi par iespējamiem ieguvumiem no Varakļānu novada iekļaušanas Madonas novadā. Kā norādīts likumprojekta Nr. 572/Lp14 anotācijā, Varakļānu novada pašvaldība jau ilgstoši nodrošina kvalitatīvus pakalpojumus iedzīvotājiem sadarbībā tieši ar Vidzemes reģionu, īpaši Madonas novadu (sk.: titania.saeima.lv). Arī Varakļānu novada pašvaldības dome paudusi, ka apvienošanās ar Madonas novadu sniegs galvenokārt priekšrocības (sk. lietas 1. sēj. 118. lp.). Deputāti apsprieduši arī to, ka Varakļānu novada un Madonas novada pašvaldības ir izveidojušas kopīgu pašvaldības policiju, plāno izveidot vienotu būvvaldi un bāriņtiesu, kā arī sadarbojas izglītības, kultūras un sporta jomā (sal. sk. Saeimas Valsts pārvaldes un pašvaldības komisijas 2024. gada 8. maija sēdes protokolu un audioierakstu un Saeimas 2024. gada 23. maija sēdes stenogrammu. Pieejami: titania.saeima.lv un saeima.lv).

Uz latgaliskās identitātes un kultūrvēsturisko vērtību saglabāšanas problēmu kā Varakļānu administratīvi teritoriālās piederības risinājuma trūkumu gan norādījuši vairāki deputāti, un šis jautājums tika plaši apspriests gan Saeimas Valsts pārvaldes un pašvaldības komisijā, gan arī Saeimā, izskatot likumprojektu Nr. 572/Lp14 pirmajā un otrajā lasījumā. Pausts arī tāds uzskats, ka Varakļāni ekonomiskās attīstības ziņā vairāk iegūtu no atrašanās Rēzeknes novada sastāvā (sal. sk. Saeimas Valsts pārvaldes un pašvaldības komisijas 2024. gada 28. maija sēdes protokolu un audioierakstu un Saeimas 2024. gada 23. maija un 13. jūnija sēdes stenogrammu. Pieejami: titania.saeima.lv un saeima.lv). Vienlaikus ticis uzsvērts arī tas, ka Madonas novada dome atbalsta Latgales un Varakļānu novada kultūras tradīciju kopīgu ievērošanu (sal. sk. Saeimas 2024. gada 23. maija sēdes stenogrammu. Pieejama: saeima.lv).

Tādējādi likumdevējs ir izsvēris apstrīdētajās normās paredzētā administratīvi teritoriālā iedalījuma iespējamos trūkumus un priekšrocības.

14.3. Pieteikuma iesniedzējs norāda, ka likumdevējs nav ievērojis vietējās kopienas demokrātiskās līdzdalības tiesības, jo publiskā apspriešana nav veikta pienācīgi. Tomēr Satversmes tiesa jau secināja, ka konsultēšanās ar Varakļānu novada pašvaldību, tostarp apstrīdētajās normās paredzētā administratīvi teritoriālā iedalījuma publiskā apspriešana, tika veikta atbilstoši tiesību normām (sk. šā sprieduma 12.1. punktu). Pieteikumā nav ietverti citi argumenti, kas attiektos uz vietējās kopienas demokrātiskās līdzdalības tiesībām un šajā spriedumā jau nebūtu izvērtēti.

Satversmes tiesa jau iepriekš ir secinājusi, ka likumdevējs, īstenojot reformu, ir ievērojis iedzīvotāju demokrātiskās līdzdalības tiesības, ja ir paredzējis tiesiskus mehānismus, ar kuru palīdzību pilsoņi var aktīvi un pilnvērtīgi piedalīties pašvaldības darbā un efektīvi ietekmēt tādu lēmumu pieņemšanu, kas skar attiecīgo pilsētu vai novadu (sal. sk. Satversmes tiesas 2021. gada 12. marta sprieduma lietā Nr. 2020-37-0106 29. un 29.1. punktu, kā arī 2021. gada 21. jūnija sprieduma lietā Nr. 2020-41-0106 39.1. punktu).

Pašvaldību likumā ir paredzēti dažādi tiesiskie mehānismi, ar kuru palīdzību vietējā kopiena var iesaistīties pašvaldības darbā. Lai sekmētu efektīvu, atklātu un atbildīgu pašvaldības darbu un nodrošinātu šā darba atbilstību administratīvās teritorijas iedzīvotāju interesēm, minētā likuma VI nodaļā ir paredzēti tādi sabiedrības iesaistes veidi kā, piemēram, informatīvie izdevumi, konsultatīvās padomes un komisijas, publiskā apspriešana, kolektīvais iesniegums, iedzīvotāju padome, līdzdalības budžets un pašvaldības referendums (sk. Pašvaldību likuma 52.–63. pantu). Tātad likumdevējs ir paredzējis tiesiskos mehānismus, kurus vietējā kopiena var izmantot, lai piedalītos pašvaldības darbā un ietekmētu to lēmumu pieņemšanu, kuri skar Varakļānu novadu. Tādējādi vietējās kopienas demokrātiskās līdzdalības tiesības ir ievērotas.

Ņemot vērā minēto, atzīstams, ka likumdevējs, pieņemot apstrīdētās normas, ir izsvēris vietējās kopienas intereses, administratīvi teritoriālā iedalījuma trūkumus un priekšrocības, kā arī ievērojis vietējās kopienas demokrātiskās līdzdalības tiesības.

Apstrīdētas normas ir izstrādātas un pieņemtas pienācīgā procesuālā kārtībā, un likumdevējs nav rīkojies patvaļīgi. Līdz ar to apstrīdētās normas atbilst Satversmes 1. un 101. pantam.

Nolēmumu daļa

Pamatojoties uz Satversmes tiesas likuma 30.–32. pantu, Satversmes tiesa

nosprieda:

atzīt Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likuma pielikuma 26.18., 26.23. un 26.24. apakšpunktu, kā arī 2024. gada 13. jūnija likuma "Grozījumi Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likumā" 2. pantu, ciktāl ar to izslēgts pielikuma 43. punkts, par atbilstošu Latvijas Republikas Satversmes 1. un 101. pantam.

Spriedums ir galīgs un nepārsūdzams.

Spriedums stājas spēkā tā publicēšanas dienā.

Tiesas sēdes priekšsēdētāja I. Kucina