Finansu tirgus regulācijas un uzraudzības modeļi un attīstības tendences

Tālis Laizāns, Vērtspapīru tirgus komisijas priekšsēdētāja biedrs, - "Latvijas Vēstnesim"

Finansu tirgus regulācija un uzraudzība par īpaši aktuālu pēdējos gados tiek atzīta ne tikai starptautiskajos tirgos un atsevišķos reģionos norisošo krīžu dēļ. Tendences attiecībā uz Eiropas Savienības paplašināšanos, eiro kā šīs zonas valūtas ieviešanu un ideju par līdzīgu projektu realizācijas ekonomisko un politisko neizbēgamību Amerikas kontinentā un Dienvidaustrumāzijā tikai pastiprina nepieciešamību veidot "globālu" jeb vienotu apdrošināšanas, banku pakalpojumu un vērtspapīru darījumu uzraudzību.

Pēdējās desmitgades laikā daudzas pasaules valstis ir izjutušas savas finansu sistēmas nestabilitāti, ievainojamību. Starptautiskais valūtas fonds savā 1997.gada pārskatā norāda, ka no 1980. līdz 1996.gadam 133 fonda dalībvalstis ir izjutušas zināmas problēmas, galvenokārt banku sektorā. 41 gadījumā tās ir definējamas kā krīzes situācijas, 108 gadījumos - kā nopietnas problēmas.

Tādējādi jautājums par uzraudzības struktūru pašlaik ir kļuvis par vienu no finansu ekspertu un politiķu visvairāk diskutētajiem jautājumiem daudzās pasaules valstīs. Kā būtiskākie iemesli šo debašu nepieciešamībai atzīmējami šādi:

- Pašlaik esošā finansu tirgus regulācija un uzraudzība tika veidota pavisam atšķirīgos apstākļos. Finansu sektora straujā evolūcija un strukturālās izmaiņas ir radījušas pavisam citu vidi.

- Tā saukto finansu konglomerātu izveidošanās pasaulē prasa mainīt kā likumdevēja, tā arī uzrauga tradicionālās metodes. Šie procesi liek domāt par kompleksu uzraudzību, jo ir mainījusies iespējamo risku struktūra.

- Ja valstī pastāv vairākas uzraudzības institūcijas, uzraudzībai pakļautajiem subjektiem neizbēgami jārēķinās ar katras iestādes atšķirīgo pieeju līdzīgu profesionālo jautājumu risināšanā.

- Jauno finansu tirgu izveidošanās pasaulē ir saistīta ar nepieciešamību ņemt vērā dažādus komplicētus finansu riskus darījumos ar šādiem partneriem. Līdz ar to pieaug uzraudzībai risināmo problēmu loks.

- Modernajā pasaulē tieši bankas ir vissvarīgākais ķēdes posms iespējamās finansu krīzes gadījumā, kurš neapšaubāmi pakļauj riskam pārējos finansu pakalpojumu sniedzējus.

- Finansu darījumu internacionalizācijas straujais pieaugums liek domāt par attiecīgu "teritoriālo paplašināšanos" arī uzraudzības institūcijām.

Finansu tirgu liberalizācija tiek uzskatīta par šī gadsimta pēdējās divdesmitgades visbūtiskāko globālās ekonomikas sasniegumu. Daudzas attīstītās valstis, piemēram, ASV, Lielbritānija, astoņdesmitajos gados uzsāka sektora reformas ar mērķi mazināt pārmērīgo valstisko regulāciju un panākt zināmu likumdošanas unifikāciju, lai veicinātu kapitāla brīvu kustību starp valstīm. Tomēr jāatzīst, ka postsociālisma valstīs, pie kurām pieskaitāma arī Latvija, norisošie procesi bieži vien nedod konkrētu atbildi par šādas pieejas tūlītēju efektivitāti. Mūsu līdzšinējā pieredze rāda, ka, neraugoties uz daudzajām pozitīvajām iezīmēm, ko dod sekošana pasaules finansu tirgū valdošajām tendencēm, diemžēl nav iespējams izvairīties no tām sekām, kuras iespaido, piemēram, Latvijas mazapjomīgo, nelikvīdo vērtspapīru tirgu, kurā līdz šim ir dominējušas tīri spekulatīvas intereses.

Tāpat ir prognozējamas problēmas, ko radīs dažādu sarežģītu finansu instrumentu izmantošana darījumos, kuros tiek iesaistīti neprofesionāli klienti, lai arī piedāvātie finansu pakalpojumi pilnībā atbilstu pasaulē vispāratzītai praksei. Pilnīgi neregulētas un uzraudzībai nepakļautas pašlaik ir ar interneta palīdzību sniegtās iespējas veikt ieguldījumus vērtspapīros un derivatīvinstrumentos.

Joprojām valdošais ir uzskats, ka vienotās jeb integrētas finansu tirgus uzraudzības modelis ir ļoti novatoriska ideja un saistāma ar Lielbritānijas valdības 1997.gada lēmumu par projektu, kurš paredzēja apvienot 9 uzraudzības institūcijas vienā, nodibinot Londonā Finansu pakalpojumu aģentūru ( Financial Services Authority).

Lai arī līdz deviņdesmito gadu beigām finansu sektora vienota uzraudzība bija reti sastopama, tomēr tāda prakse jau pastāvēja. Klasiski izteiktā veidā tāda eksistēja Dānijā (kopš 1988.g.), Zviedrijā (1991), Norvēģijā (1986), bet Austrijā un Japānā līdz 90. gadu beigām apdrošināšanas, banku un vērtspapīru industrijas uzraudzību veica Finansu ministrija. 1992.gadā Japānā tika uzsāktas likumdošanas reformas, kuru rezultātā 1998.gada jūnijā izveidoja Finansu uzraudzības aģentūru ( Financial Supervisory Service) . Līdzīgas iestādes nodibinājās Korejā (1998.gada aprīlī), Islandē (1999.gada janvārī). Singapūrā šīs funkcijas ir nodotas centrālajai bankai ( the Monetary Authority of Singapore).

1998.gadā tika veikti uzraudzības strukturālas optimizēšanas pasākumi Austrālijā, tā rezultātā izveidojās divas starpsektoriālas uzraudzības institūcijas. Australian Prudential Regulation Authority ir nodibināta ar mērķi sekot, kā bankas, kredītsabiedrības, apdrošināšanas sabiedrības un pensiju fondi nodrošina riska vadību gan kopumā, gan atsevišķiem finansu instrumentiem. Austrālijas Vērtspapīru un investīciju komisija ( Australian Securities and Investments Commission ) veic uzraudzību, lai finansu pakalpojumus sniedzošās sabiedrības rīkotos atbilstoši godīgai biznesa praksei un tirgū tiktu īstenoti atbilstoši klientu aizsardzības pasākumi. Jāatzīmē, ka šīs divas iepriekš minētās institūcijas koordinē Austrālijas Finansu regulēšanas padome ( Council of Financial Regulators ).

Pēdējā gada laikā ir parādījusies informācija par iespējamo pāreju uz vienotu finansu tirgus uzraudzību arī Igaunijā, Bulgārijā un Taizemē.

Ir sastopama prakse, ka banku un vērtspapīru tirgus regulācija atrodas vienas institūcijas rokās. Tāds risinājums pastāv Luksemburgā, Īrijā, Ungārijā, Kiprā, Urugvajā, Bermudā, Dominikas Republikā. Turpretī tādās valstīs kā Kanāda, Kolumbija, Ekvadora, Malaizija, Paragvaja zem viena jumta atrodas apdrošināšanu un kredītiestādes uzraugošie speciālisti. Tomēr kā dominējošais modelis joprojām pastāv dalīta šo finansu tirgus nozaru uzraudzība. Tāda ir pieeja 44 no 75 valstīm, kurās izveidotas patstāvīgas institūcijas. Jāatzīmē, ka tās pārsvarā ir valstis, kuras uzskatāmas par attīstītām, ar jau izveidotām finansu pakalpojumu sniegšanas tradīcijām un augstu investīciju drošības pakāpi. Projektējot un iezīmējot vienotu finansu un kapitāla tirgus uzraudzību, vērā ņemama ir Skandināvijas valstu pieredze, jo Ziemeļvalstis to praktizē jau no astoņdesmito gadu beigām. Svarīgi ir arī tādi faktori kā vienotais reģions, līdzīgā izpratne par ekonomisko un politisko attīstību, kas pastiprina kaimiņvalstu pieredzes apgūšanas lietderīgumu.

Vairākās publikācijās, kuras ir veltītas vienotas finansu tirgus uzraudzības perspektīvai, tiek uzsvērts, ka līdzība Skandināvijas valstu ekonomikā un finansēs, radniecīgums politiskajā attīstībā un kultūrā ir radījis kopīgu pieeju, veidojot integrēto apdrošināšanas, kredītiestāžu un vērtspapīru tirgus uzraudzību astoņdesmitajos gados. Izvērtējot atsevišķus faktus, nākas secināt, ka nepieciešamība veikt tirgus regulatora reorganizāciju tika argumentēta ar zināmu stagnāciju, pat krīzi (Zviedrija 1990.-1991.g.) banku vidē, resursu nepietiekamību profesionālas uzraudzības nodrošināšanai, kā arī ar to, ka šajās valstīs dominēja finansu konglomerāti.

Pirmā valsts, kura jau 1986.gadā, apvienojot banku ( Banking Inspectorate ) un apdrošināšanas uzraudzības inspekcijas, nodibināja vienotu institūciju Kredittilsynet , bija Norvēģija. Atzīmējama šīs valsts ilglaicīgā pieredze, jo jau pagājušā gadsimta beigās tur bija izveidota krājbanku uzraudzības inspekcija. Bez tam Norvēģijas centrālā banka nekad tieši nav veikusi šādas funkcijas attiecībā pret kredītiestādēm. 1983.gadā Banku inspektorāts no Finansu ministrijas pārņēma gandrīz visas ar vērtspapīru tirgus regulāciju saistītās lietas, atstājot ministrijas pārraudzībā tikai Oslo Fondu biržu. Pamatojums šim pasākumam tika balstīts uz to, ka aktīvākie darījumu veicēji un pakalpojumu sniedzēji fondu tirgū bija tieši baņķieri.

Galarezultātā izveidotajai valsts izpildvaras institūcijai Norvēģijā ir nodoti apdrošināšanas sabiedrību, banku, investīciju firmu regulatora pienākumi, galveno uzmanību pievēršot tieši šo firmu maksātspēju nodrošinošiem uzraudzības pasākumiem. Bez tam Kredittilsynet pārraudzībā ir arī nekustamā īpašuma brokeri un auditsabiedrības. Institūciju, kura ir Finansu ministrijas pārraudzībā, vada ģenerāldirektors un uzraudzības padome.

Divus gadus vēlāk, 1988.gadā, veicot līdzīgu procesu, izveidojās Dānijas Finansu inspekcija ( Finansinspektionen ). Arī uzraudzības vēsturiskā ilglaicība un pieredze, kā arī ekonomiskā situācija šajā valstī bija adekvāta Norvēģijai. Tādējādi inspekcijas rašanās un pašreizējās darbības principi, pēc ekspertu vērtējuma, ir identiski. Dānijā gan nav veikta fundamentāla finanses regulējošo normatīvo aktu pārstrāde, jo minētās iestādes veidošanās ir nostiprināta ar vispārēju administratīvo līgumu starp dažādām regulāciju un uzraudzību veicošām struktūrvienībām, kuru darbības pamatā joprojām ir iepriekšēji normatīvi (statūti).

Kā pēdējā Skandināvijas valsts, kurā izveidojās šāda veida institūcija, minama Zviedrija. 1991.gadā valdība nodibināja vienoto uzraugu - Finans Inspektionen , kura dibināšanā bija vērojama līdzība ar norvēģu veikto. Bez šaubām, Stokholmā šā soļa nepieciešamību veicināja deviņdesmito gadu sākuma valsts finansu krīze. Arī tas, ka Zviedrija vienīgā no Skandināvijas valstīm bija Bāzeles Banku uzraudzības komitejas locekle un regulāri varēja piedalīties sanāksmēs, kurās tika izvērtētas jaunākās tendences banku regulācijā, ļāva pieņemt lēmumu par vienota uzrauga dibināšanu. Tomēr jāatzīmē, ka Zviedrijā šīs institūcijas direktoru padome savu lēmumu pieņemšanā ir ar vismazāko politisko neatkarību.

Pēc iepazīšanās ar pieejamajiem materiāliem un informāciju ir iespējams izvirzīt šādus pamatargumentus vienotas finansu un kapitāla tirgus uzraudzības institūcijas izveidei minētajās Ziemeļeiropas valstīs:

- iespēja nodrošināt efektīvu finansu konglomerātu uzraudzību, kuri dominēja Skandināvijas finansu industrijā;

- optimālāka resursu izmantošana, mazāka finansiālā slodze uz valsts budžetu un uzraudzībai pakļautajiem subjektiem;

- lielāka varbūtība piesaistīt profesionālus kadrus ilgtermiņā;

- pieaugošā globalizācijas procesu nozīmība finansu sektora attīstībā.

Tā saukto finansu konglomerātu veidošanās īpaši aktuāla Norvēģijā un Zviedrijā ir bijusi pēdējā divdesmitgadē, kad sāka veidoties tā sauktās banku un apdrošinātāju finansu grupas. Tas ir izskaidrojams ar to, ka apdrošināšanas sabiedrības, pateicoties to ievērojamajiem akumulētajiem naudas resursiem, kļuva par dominējošiem investoriem. Tajā pašā laikā bankas bieži vien izjuta ilgtermiņa noguldījumu trūkumu, kas radīja atsevišķas likviditātes problēmas.

Bez tam, kā liecina pieredze, praktiski nepastāv atšķirības apdrošināšanas sabiedrību un kredītiestāžu uzraudzības principos, pieejā finansiālo pamatrādītāju noteikšanai. To apstiprina arī līdzīgā pieeja, veidojot šo nozaru regulējošo likumdošanu (prasības attiecībā uz kapitāla pietiekamību, atsevišķiem finansu rādītājiem, informācijas sniegšanu uzraudzības iestādēm, klientu aizsardzības pasākumu nodrošināšanu).

Skandināvijas pieeja parāda arī tādu nepieciešamu pasākumu kā tirgus dalībnieku licencēšana un reģistrācija, optimizēšanas iespējas, pastāvot vienotai uzraudzībai.

Kā jau minēts, tieši finansu grupu izveidošanās un aizvien pieaugošā loma ekonomiskajos procesos paātrināja gan Norvēģijas, gan Dānijas valdību izšķiršanos par vajadzību restrukturizēt uzraudzības institūcijas. Tas, kā liecina ekspertu slēdzieni, tomēr tikai daļēji palīdzēja šajās valstīs mazināt krīzi finansu sektorā 90. gadu sākumā. Tomēr likumsakarīgi, ka Zviedrija, kas tikai pēc nopietnas banku sektora krīzes bija gatava pieņemt galīgo lēmumu uzraudzības sistēmas pārveidē, izjuta vislielākos zaudējumus. Valstij nepieciešamās izmaksas krīzes seku novēršanā bija 5,9% no iekšzemes kopprodukta pret 2,6% no kopprodukta, ko bija spiesta ieguldīt Norvēģijas valdība.

Nākamā argumentu grupa par labu integrētas uzraudzības institūcijas izveidei saistāma ar iespēju taupīt budžeta resursus. Ir pilnīgi skaidrs, ka vienas iestādes administrācijai, informācijas tehnoloģiju nodrošināšanai, publicitātes un citu mārketinga pasākumu veikšanai nepieciešamie resursi samazināsies, salīdzinot ar triju un vairāku līdzšinējo institūciju tēriņiem.

Valstij vienmēr ir bijusi aktuāla iespēja piesaistīt profesionālus darbiniekus, kuri būtu gatavi sevi ziedot ilgtermiņa kalpošanai tās labā. Kā liecina ne tikai Skandināvijas pieredze vien, tas ir delikāts un grūti risināms jautājums, jo bieži vien speciālista vēlmi strādāt valdības labā iespaido ne tikai zemākie ienākumi, salīdzinot ar privāto sektoru, bet arī nenoteiktās profesionālās izaugsmes iespējas, ievērojamā politiskā ietekme, kas kļūst neizbēgama, pieņemot svarīgus lēmumus, īpaši ja tas skar finanses, atsevišķu nozīmīgu šī sektora akcionāru intereses. Tomēr, kā liecina pašreizējā apskatāmo valstu pieredze, šo problēmu kopumu risināt vienai institūcijai ir krietni vieglāk.

1. tabula

Salīdzinājums par banku (kredītiestāžu) un integrētajiem

uzraudzības modeļiem pasaulē (uz 01.1999.)